深化管理模式改革 提升稽查工作质效

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自2015年3月起，广西南宁市国家税务局逐步推行“统一选案、交叉询问、集中审理、分级实施”的扁平化审计管理模式。经过近一年的努力探索，稽查选案的功能已经统一由市监察局接收。市监察局已整合交叉检查，各级监察局已独立完成检查任务。全市所有案件都集中在市监察局进行审理，在案件审理中探索了网络化、电子化和痕迹化管理。检查工作的质量和效率不断提高。

扁平化管理改革的背景

实施扁平化管理模式是加强检查指挥系统建设的一种手段。新扁平化管理模式的实施，是在原有各级稽查局及其层级关系不变的情况下，适当调整内部职能结构，整合跨市稽查局和县局稽查局的选案和审案职能，降低内部管理水平，充实一线稽查力量，整合优化稽查资源配置。同时，确保市稽查局对税务稽查和查办案件的指挥，建立“上下一体化、信息畅通、反应灵敏、指挥有力”的稽查处理指挥体系。

实施扁平化管理模式是优化检验资源配置的起点。平改前，市局稽查局和各市县稽查局都开展了“四个分离”的检查，包括选案、检查、审判和执行。存在税源分布结构、稽查资源配置、一线稽查人员不足等问题。2014年，国家税务总局提出了“加强省局稽查局，加强市局稽查局，调整和优化县局稽查局职能”的工作思路。南宁市国家税务局扁平化改革是根据国家税务总局实施扁平化检查工作的要求，围绕“强化市局检查局，调整和优化县局检查局职能”而制定的。

扁平化管理模式的实施是提高审计核心业务能力的保证。在扁平化审计管理新模式下，实现了审计运行机制的改革与创新。实行统一选案，避免了多头抽查和重复检查，有利于增强选案的针对性；通过集中审理，真正实现全市统一处罚处理规模和标准，公平公正办案，减少税务纠纷；将案件选审两个环节集中在市稽查局，调整三个稽查部门负责打击出口骗税和发票犯罪，有利于加强稽查队伍的专业化建设，发挥专业队伍的骨干作用，实现稽查能力的突破。

公寓管理改革的基本情况

调整内部组织。市商检局负责全市范围内案件的选择和审理，突出工作重点，调整市商检局三个部门在发票打假和打击骗取出口退税违法犯罪活动中的职责。

优化人员配置。根据内部机构数量不变的原则，跨市检查局的检查机构和办案人员应适当增加，业务骨干应优先分配到检查线上，确保检查力度。

标准化业务流程。制定实施方案、工作指南、审级审计案件评估办法、委托调查工作流程等一系列规章制度，重新定位全市审计系统的选案、稽查、审级和执行四个环节，进一步明确审计业务流程、内部机构工作职责和人员工作职责，确保业务流程顺畅。

创新的商业手段。实施案件档案网上审判系统，实现纸质案件档案电子化，通过网络传输实现电子案件档案的审判、归还、编辑和归档，进一步提高审判工作的质量和效率。

扁平化管理改革的主要成就

振兴检验人力资源。全市统一选案集中审理的实施，有效地盘活了全市稽查人力资源。原基层稽查部门的案件选审人员已充实到稽查环节，全市稽查人员由平管前的108人增加到142人，增长21.48%。检查力度的加大，使专项检查更加深入细致，对大案要案和突发性案件的查处力度更大、速度更快。

强化检查和执法。通过实行统一选案、交叉质证、集中审理，建立自上而下的联动工作机制，市、县、市三级稽查部门相互协调，加大稽查力度。与前几年相比，调查案件数量和检查补税大幅增加，各项检查指标均达到绩效考核优秀水平。

规范检查和执法行为。完善审判人员三级审制、监察局集体审制和市局重大案件审判委员会审制。严格审理本市提交审理的案件，对证据不足、程序不完整、事实不清、数字不准确、补充侦查程序不当的案件予以退回；符合条件的向市稽查局集体审委会报告，实行以基层稽查局领导为委员的检查，充分听取检查组成员对被检查企业的情况汇报、违法事实和证据、案件定性、处理等个人意见，经过集体讨论，最终形成审委会意见。所有检查案件集中审理，口径更加统一，进一步规范了检查执法行为。

提高基层战斗力。在大案要案、上级督办案件和专项行业检查中，市局综合考虑全市检查人员，通过非现场检查、联合检查、指定检查等方式统一安排，实现了办案资源的有效整合，形成了既各司其职又相互配合、优势互补的办案格局，确保了基层检查局的破案率和办案质量。例如，2015年，对某集团的一系列案件进行了调查处理，市监察局从全市各县挑选了12人组成4个检查组，对涉案的4家企业进行了统一检查。在检查过程中，以每周工作会议的形式，对企业进行了疑点调查，分析了作案手法，交流了检查技巧，总结了经验，提出了检查建议，从根本上提高了基层办案质量和效率。

加强廉政建设检查。首先，将案件选择权统一到市局有利于提高案件选择的准确性，减少对案件选择的干扰。第二，为提高可疑案件和案件的相对公开性，检查组定期向总检查员报告检查进展情况，总检查员跟踪案件调查进展情况，由部门正副主任集体讨论可疑案件和一般政策问题，并将讨论结果报局领导批准，然后由检查员具体实施。分散的权力和相对开放的案件使得调解人无法找到解决办法。最后，通过接受审判权，统一案件的定性标准和处罚尺度，规范检查和执法的自由裁量权，降低执法风险。

扁平化管理改革的工作经验和方向

税收风险管理导向是深化扁平化管理改革的主要目标。税收风险管理导向是适应税收工作新常态的税收征管新模式，是新形势下充分发挥稽查职能，不断推进稽查现代化的重要前提。如何适应税务风险管理指导下的稽查工作，已成为下一步深化扁平化管理改革的主要目标。

坚持稳步推进改革创新是胜利的关键。加大稽查信息化建设力度，积极搭建“互联网+稽查”平台，拓展现有稽查指挥系统的功能，将电子审计、电子档案、案件选择分析、行政管理、风险防控等整合到稽查指挥系统中，使稽查工作360度电子化、无死角。 并通过信息化手段突破传统管理模式的时间和空限制，确保市稽查局依托金税三期系统的指挥，建立税务稽查数据库，提高稽查办案效率。 税务稽查数据库的建立满足了覆盖面广、更新维护及时、时间跨度长的基本要求。

深化检验扁平化管理改革推进检验现代化。一是充实检验力量，提高整体素质。逐步提高稽查员在所有税务人员中的比例，特别是转移年轻和有能力的稽查员。在人员分布结构中，约70%的检查人员被充实到检查实施中。检验人员的素质直接决定着检验的质量和效率。有必要重点培训不同类型的检查团队，如房地产、金融和股权转让等，以便能够对检查进行精细化管理和准确打击。同时，适当充实计算机、法律和文秘人才，提高整体素质，满足各方面需求。

二是完善案例选择基础，创新案例选择方式。充分依托稽查信息管理系统、金税稽查系统、海关比对查询系统、报表管理系统等信息系统，获取被稽查企业的各类信息，提高预稽查分析质量；根据国家税务总局推进税务稽查随机稽查实施方案的要求，以风险管理为导向，建立健全科学的随机稽查机制，结合南宁市实际行业，选择非重点税源户作为分类稽查对象；加强审计案例选择的信息化建设，探索审计案例选择的指标体系和行业检查数据模型建设，建立审计案例源管理数据库。

三是探索审判新途径，严格控制审判质量。继续加强审判规范化建设，明确职责要求，制定制度措施，从审判时限、审判内容、审判标准、审判与检查部门的沟通协调等方面规范审判行为。加强账户管理，详细记录案件提交、退回和结案时间，全面掌握案件审理进展情况。同时，在案件档案、文件的提交、退回、签发、移交等环节进行检查。对于案件纠正和补充调查，要一次性告知稽查部门，加强对退案再提交的控制，防止案件长期得不到解决。组织发布规范性文件电子包，统一文件样式和标准，建立常见涉税违法行为的审判指南，使类似涉税违法行为适用相同的证据收集、处理和处罚标准，减少案件调查的随意性。加强审判与检查的协调和沟通，提前介入重大疑难案件的审判，缩短审判时限。

第四，加强内部控制建设，防范执法风险。突出风险教育和警示教育，增强稽查干部的责任感，化解执法风险，避免因缺乏认识和理解而失职。建立“行为规范、权利制约、过程监督、违法查处”的检查机制。通过案件审查、案卷质量检查和审计案件集中审理制度，使所查处的每一个案件都合法、取证规范、事实清楚、证据确凿、性质准确。积极研究纪检干部违法违纪案件的规律，针对薄弱环节采取有效措施。进一步完善检查内控机制，加强检查和案件移送等关键环节的预警、过程监控和事后监督，减少执法随意、办案人为的现象。

第五，拓展外部资源，构建税收合作网络。税务稽查部门与财政、审计、银行、海关等部门紧密联系，实现稽查部门与社会职能部门的信息对接和资源共享，使稽查部门能够及时获取与案件稽查相关的信息和数据。建立管理与稽查互动的信息传递机制，加强稽查部门与征管部门之间的沟通与协调，使双方的信息能够准确、完整、快速地传递。建立健全与公安、地税联合办案的工作机制，完善相应的合作办案制度，规范联合办案的执法行为和程序，形成整体合力，降低稽查成本，提高对税收违法行为的威慑。