水资源管理遭遇“地方割据” 地方引调水工程藏风险

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编者按:人均水资源仅占世界平均水平的28%，近三分之二的城市不同程度缺水...中国的水资源普遍短缺。近年来，由河流水污染和水资源短缺引起的与水有关的冲突有所增加，跨界河流周围与水有关的冲突时有发生。本报将从现在开始推出一系列关于“水权纠纷”的报道，敬请关注。//

“十三五”规划提出“产量由水决定，城市由水决定”，水资源的可利用性和水环境容量应被视为未来国家产业发展和城市发展的刚性约束。然而，《经济信息日报》记者最近的一项调查发现，为了满足不断扩大的城市发展需求，许多地方都竞相从马尚规划引水工程，特别是在地下水严重超采的地区。由于我国水资源普遍短缺，近年来水资源开发利用引发的“内讧”和矛盾日益激烈。

专家提醒，要警惕调水工程可能带来的经济、社会和生态风险。合理决策调水工程的关键是从根本上树立生态文明理念，在规划布局中充分尊重自然资源的分布规律。

引水工程多，投资大

长距离调水作为调节区域水资源时间空不均匀分布的手段之一，在满足缺水地区农业灌溉、工业和城市用水需求方面发挥着积极作用。然而，随着经济社会的快速发展，引水工程的强度、引水量、引水线路的长度以及巨大的投资金额都令人惊叹。

记者走访了河北、山东、陕西、湖北等省，发现各地都有正在建设或规划中的大型引水工程。水资源严重短缺的河北省，在2009年投资7000多万元建设了一个引黄入邯郸的工程后，已规划了一个全长482公里、总投资超过40亿元的引黄入冀工程。为满足青岛、烟台等城市的用水需求，山东省计划改造70多座引黄闸，加大引水力度，并计划建设60多座河、湖、库水系连接工程，实现跨流域调水。经过多年的准备，陕西省南水北调工程也进入了主体工程建设阶段。

除北方缺水地区外，水资源丰富的长江、珠江流域近年也进行了调水，并铺设了“引江济太”、“引江济汉”、“千岛湖引水工程”。更多的引水工程已经完成。自20世纪50年代以来，为解决城市缺水问题，先后启动了大小引水工程，如“引黄入清”、“引黄入晋”、“引滦入津”、“引大入秦”。水利部黄河委员会负责人表示，仅黄河流域就有数万个不同规模的调水工程。

经过粗略梳理，记者发现这些项目，从几十公里到几千万元或几亿美元不等，耗时数十年，数百公里的管道跨越几个省和地区，投资数十亿美元。原住房和城乡建设部副部长仇保兴表示，随着调水规模和距离的加大，调水带来了生态破坏等诸多问题。然而，由于外部调水量大、投资和运行成本高，调水和本地水“水土不服”的情况越来越多，长距离调水解决水资源短缺的模式在一定程度上陷入困境。

“近年来，大量人口迅速集中在城市，特别是中心城市，城市工业发展速度过快，导致一方无法养活一个人。”国家行政学院生态文明中心主任张小德等专家指出，过多的调水工程反映出当前的发展没有严格遵守自然资源的分配规律，城市扩张没有受到资源和环境的有效约束。实现“以水定产”和“以水定城”的理念还有很长的路要走。

水资源管理遭遇“地方分离主义”

随着水资源对区域发展的制约作用越来越突出，你可以抢先一步。许多专家说，水资源管理实际上已经进入了一个“地方分离主义时代”。

由于水资源的稀缺性，往往是一个地方的引水工程被批准，这将立即引起流域内其他省份的比较或反对，难以协调矛盾。水资源是一个系统，它影响着整个身体。一些引水工程甚至下游都别无选择，只能解决上游引水工程的负面影响。

一些跨区域调水工程除了争水之外，还经常因水资源补偿和生态补偿而引发纠纷。四川省“富济平”工程多年来一直存在水资源补偿费和取水分配等争议，一度导致工程管理和保护难以为继。

调水混乱的背后是地方利益的博弈，这也与水资源权利难以确认有关。中共中央、国务院发布的《生态文明制度改革总体规划》提出探索建立水权制度，开展试点，确认空水域、岸线等水生态的权利，遵循水生态的系统性和完整性原则，划分清水资源的所有权、使用权和使用权，但在实际操作中存在诸多困难。

长江水利委员会水利局分配司司长关光明表示，水是高度流动的，一条河流的水量每年都会有所不同，因此很复杂，很难确定正确的水量。目前，各地区和流域的水资源分布主要依靠取水许可管理，但这基本上是一个愚蠢的账户。这在一定程度上造成了调水的混乱。

警惕不可逆转的生态破坏

从建设生态文明、实现中华民族可持续发展的角度来看，竞相上马调水工程的最大隐患主要在生态领域。太多的调水工程导致了长期的河流关系发生变化:上游引走大量的水后，往往会导致下游河床裸露，湖泊干涸，对生态环境造成不可逆转的破坏。

“河流本身是有生命的，自然资源的分布也是有规律的。过度的人类干预和资源分配的变化对生态几乎是不可逆转的。”国家行政学院生态文明中心主任张小德说。

不尊重生态法律、过度干预和开采自然资源造成的不良后果有许多先例。例如，在河北省，由于长期大量过量开采地下水，形成了7个大型地下水漏斗区，引发了地面沉降、海水入侵、地面沉降和地裂缝等一系列地质灾害。

作为生命的载体，水在生态系统中起着至关重要的作用。中国科学院水利工程生态研究所所长常建波表示，许多中小河流似乎没有什么价值，但它们是一些珍稀动植物的栖息地。水量的减少破坏了原有的多样性，甚至导致依赖这些水源的地方性生物灭绝。

此外，长距离调水工程通常投资大，风险高。专家指出，虽然一些调水工程已被多方论证，但建成后发挥的效益远未达到预期目标。

尊重资源禀赋和调水不是万灵药

一些专家表示，在中转区往往有很多高耗水行业。一些地方政府认为调水是发展的灵丹妙药。“地方领导人有做大事的冲动和愿望。如果生态文明的概念没有真正确立，资源和环境管理的约束机制就无法实施。资源的过度开发和利用，将形成恶性循环，威胁中华民族的可持续发展。”

张小德说:“自然资源的分布也是有规律的。过度的人类干预和资源分配的改变对生态的破坏几乎是不可逆转的。”大规模调水将不可避免地改变河流流量、生物多样性、河流连通性和水文过程。以黄河为例，30%的河流自然水利用率被国际环保界公认为生态红线，而黄河的开发利用率一度超过70%。

水利部水利规划研究所副所长袁利元指出，人们对空与大力推进调水工程之间的平衡存在误解，理由是水资源分布不均制约了当地的发展。事实上，各地应该根据当地的自然资源来确定发展基调。

荆州市长江局总工程师杨伟明等基层水利专家认为，要对即将上马的工程进行科学论证，加强调水工程的审批。杨伟表示，许多项目是地方政府为解决近期难题而采取的短视行为，在短期内对地方政府有利，但几十年后可能会变得有害，很难恢复到当时的自然状态。

一些专家表示，许多地方的发展不符合资源禀赋条件。工业园区虽然有水资源规划的要求，但没有形成强有力的约束，城市开发利用的强度没有得到控制。这是生态文明建设中需要解决的问题。建议将生态文明纳入党政干部考核体系，逐步缓解这些问题。

(本刊稿件除署名文章外，均由记者张军、许、双瑞、李思远、撰写)