关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见

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财字[2015]90号

中共中央有关部门、国务院各部委、各直属机构、全国人大常委会办公厅、全国政协办公厅、最高法院办公厅、最高人民检察院办公厅、各民主党派中央机关、有关人民团体、有关中央管理企业、各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、新疆生产建设兵团财务局:

行政事业单位国有资产是行政事业单位履行职能、保障政权运行和提供公共服务的物质基础。行政事业单位国有资产管理是财务管理的重要基础和有机组成部分。近年来，行政事业单位资产管理取得显著成效，建立了“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的管理体制，初步构建了管理体系框架，资产配置、使用和处置管理逐步规范。然而，在深化改革和经济社会全面发展的新形势下，当前行政事业单位资产管理仍存在一些亟待解决的突出问题。各级财政部门与相关部门之间的管理职责落实不到位，制度不够健全；资产管理与预算管理相结合的机制有待进一步完善，资产管理的资源配置功能尚未充分发挥；资产使用和处置管理需要进一步规范，管理方法需要改进；管理基础薄弱，部分单位特别是基层单位业务实力相对不足，资产管理团队建设需要进一步加强。为了有效解决这些问题，加快建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的行政事业单位资产管理体系，更好地保障行政事业单位有效运行和高效履行职责，根据《中华人民共和国预算法》等法律法规，就进一步规范和加强行政事业单位资产管理提出以下意见:

一.一般要求

(一)指导思想。

认真贯彻党的十八届三中、四中、五中全会精神，按照深化财税体制改革的总体部署，理顺和巩固行政事业单位国有资产管理体制，完善行政事业单位资产管理法律制度和内部控制机制。进一步推进资产管理、预算管理和国库管理相结合，建立互联互通、有效平衡的工作机制和业务流程，努力构建从“入口”到“出口”更加符合行政事业单位运行特点和国有资产管理规律的体系。

(二)基本原则。

坚持所有权和使用权相分离。行政事业单位国有资产的所有权属于国家，使用权属于单位。按照完善“所有权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度的要求，明确了国家和单位在行政事业单位资产管理中的权利和义务，进一步明确了国有资产的产权关系。

坚持资产管理和预算管理相结合。通过资产与预算的结合，可以控制总量，盘活存量，充分利用增量，有效缓解部门和单位间资产的不平衡水平，促进资源配置的合理化，提高资产使用效率。

坚持资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合。通过对预算管理和财务管理流程进行必要的再造，使资产管理和财务管理紧密结合，实物管理和价值管理紧密结合，做到账账一致，提高单位管理水平。

(3)主要目标。

保证履行职责。充分发挥行政事业单位资产在履行职能中的物质基础作用，有效保障政权运行和提供公共服务的需要。

配置科学。行政事业单位资产配置范围符合公共财政要求；资产配置标准科学合理；根据行政事业单位职能、资产配置标准、资产存量和资产使用绩效，细化资产配置预算。

使用有效。行政事业单位资产日常管理制度完善，单位资产得到有效维护和使用；资产共享机制合理，使用效率最大化；科学的绩效评估体系；有效监管资产租赁、出借和对外投资行为及其收益。

处置规范。有效遏制资产随意处置，防止国有资产在处置过程中流失；建立健全资产处置交易平台和重大资产处置公示制度，引入市场机制，实现资产处置公开透明；规范资产处置的收益管理。

？监管到位。建立财政部门、主管部门和行政事业单位全方位、多层次的行政事业单位资产管理监督体系，以及资产配置、使用、处置等全过程的监督制约机制，单位内部监督与财务监督和审计监督相结合，事前监督与事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合。

二、进一步强化和落实管理责任，共同推进行政事业单位资产管理

(四)各级财政部门、主管部门和行政事业单位要各司其职，齐心协力，进一步理顺和巩固“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的管理体制，完善“财政部门-主管部门-行政事业单位”三级监督管理体制，强化财政部门的综合管理职能和主管部门的具体监督职能，进一步落实行政事业单位的占有和使用

(五)各级财政部门要按照转变职能、简政放权的要求，强化和落实综合管理责任，明确和理顺与主管部门和行政事业单位的管理职责，协调与政务主管部门等相关部门的职责分工，加强指导和监督，做好合作与配合工作。同时，明确财务部门内部资产管理的职责分工，加强资产管理制度、规则、标准和流程的制定、管理和控制。充分调动主管部门和行政事业单位的积极性和主动性，强化主管部门组织管理和行政事业单位具体管理的主体责任。

(六)各级主管部门要切实承担本部门、本行政事业单位国有资产的组织管理责任。认真组织实施资产管理规章制度；进一步加强对本部门国有资产配置、使用和处置的审计、监督和管理；监督本部门所属行政事业单位按规定缴纳国有资产收益；组织实施对行政事业单位资产管理的评估和评价。

(七)各级行政事业单位对本单位占有和使用国有资产承担具体管理责任，严格执行《行政事业单位内部控制规范(试行)》，建立资产管理岗位决策、执行和监督、权责分配、业务流程等相互分离、相互制约、相互监督的机制。完善内部管理制度，加强资产管理、财务管理和预算管理的衔接，建立有机联系、相互制衡的内部工作机制。国有资产的配置、使用和处置，应当按照有关规定报主管部门或者同级财政部门审批；加强对租赁、出借和对外投资的专项管理。

第三，完善行政事业单位资产管理制度，提高管理的规范化和制度化

(八)各级财政部门要清理和完善现有的资产管理规章制度，加强顶层设计，根据本地实际情况引入行政事业单位资产管理的地方制度，逐步完善资产配置、使用和处置等各个环节的管理措施，完善包括清查核实、产权登记、收入归集、信息报告、监督检查等在内的综合管理制度。

(九)各级主管部门应当根据财政部门的规定，结合本部门或者本行业的实际情况，制定本部门或者本行业的国有资产管理办法，完善本部门或者本行业国有资产配置、使用和处置的配套制度，并报同级财政部门备案。

(十)行政事业单位应当按照财政部门和主管部门的规定，制定本单位国有资产管理的具体实施办法，并报主管部门备案。建立健全资产清查登记、内部控制、统计报告、日常监督检查等具体管理制度。

四、加强行政事业单位资产配置管理，切实把资产“入口”

(十一)资产配置是行政事业单位资产形成的起点，各级财政部门、主管部门和行政事业单位要严格控制资产配置的“进入壁垒”。资产配置应以单位履行职能和促进事业发展的需要为基础，基本条件是资产职能与单位职能相匹配，与单位履行职能无关的资产不应配置。完善资产管理与预算管理相结合的机制，将资产配置管理功能嵌入预算管理流程，为预算编制提供准确、详细、动态的资产信息。以科学合理支持行政事业单位履行职能为目标，建立健全资产配置标准体系，优化新增资产配置管理流程，逐步扩大新增资产配置预算范围。

(十二)资产配置标准是科学合理编制资产配置预算的重要依据。各级财政部门要按照“先易后难、分类实施、逐步推进”的原则制定资产配置标准。明确各种资产的配置数量、价格上限和最低使用年限，并根据价格水平和财务状况的变化及时进行调整，为预算编制提供科学依据。一般资产配置标准由财政部门制定，特殊资产配置标准由财政部门会同有关部门制定。已制定资产配置标准的，应根据财务状况严格按照标准进行配置；没有资产配置标准的，应当坚持严格节约、严格控制的原则，在充分论证的基础上，结合本单位的绩效需求、存量资产状况和财力状况，通过调整、租赁、购买等方式进行配置。

(十三)加大对行政事业单位资产的控制力度，有效盘活现有资产，优化资源配置。建立行政事业单位超标准配置、低效运转或长期闲置的资产互换机制。

五、加强行政事业单位资产使用管理，提高国有资产使用效率

(十四)各级主管部门和行政事业单位要加强资产使用管理，进一步落实行政事业单位资产管理主体责任制和资产使用管理规章制度，明确资产使用管理的内部流程、岗位职责和内部控制制度，充分依托行政事业单位资产管理信息系统的动态管理优势，确保账实相符、账卡相符。

(十五)除法律另有规定外，各级行政单位不得利用国有资产对外担保，不得以任何形式利用国有资产对外投资。除国家另有规定外，各级机构不得利用金融资金对外投资，不得买卖期货和股票，不得购买各种公司债券、各种投资基金和其他金融衍生产品，不得进行任何形式的金融风险投资，不得在外债清偿前利用外债形成的资产对外投资。公共机构对外投资必须严格执行审批程序，加强风险管理和控制。利用非货币性资产对外投资，应严格履行资产评估程序，法律另有规定的，从其规定。

(16)加强对各类行政事业单位资产租赁和出借的监管，严格控制国有资产租赁和出借。确需出租、出借资产的，应当按照规定程序办理审批手续，原则上实行公开招标出租。如有必要，可以通过评估或资产评估的方式确定租赁价格，以确保租赁和出借过程的公平和透明。

(十七)探索建立行政事业单位资产共享机制，推进行政事业单位资产整合。建立资产共享与资产绩效、资产配置和单位预算的联动机制，避免重复配置资产和闲置浪费。鼓励发展“公物仓”管理，对闲置资产和临时机构(大型会议)工作任务完成后购置的资产实行集中管理，并调整使用。

六、加强行政事业单位资产处置管理，进一步规范资产处置行为

(十八)资产处置应遵循公开、公平、公正的原则，严格执行国有资产处置制度，履行审批程序，规范处置行为，防止国有资产流失。任何单位和个人不按规定履行相关手续，不得处置国有资产。原则上，国有资产处置应当按照规定的程序进行评估，通过拍卖、招标等公开进入交易方式进行处置，消除暗箱操作。资产处置完成后，应及时办理产权变更并进行账务处理。

(十九)各级财政部门和主管部门要进一步加强资产处置监管，建立资产处置监督管理机制。根据财政部门授权的资产处置事项，主管部门应当及时向财政部门备案；行政事业单位审批的资产处置事项，主管部门应及时汇总，并报财政部门备案。同级人民政府确定的重大资产处置事项，由同级财政部门按照规定程序办理。

(二十)做好分类推进事业单位改革、行业协会与商会脱钩、培训疗养机构脱钩、隶属关系变更等重大专项改革单位的资产处置工作，确保国有资产安全。

七、加强行政事业单位资产收益管理，确保应收账款的归集和规范使用

(21)国有资产收益是政府非税收入的重要组成部分。各级财政部门和主管部门要进一步加强对国有资产收益的监督管理，建立健全资产收益收缴和使用的规章制度，规范收支行为。行政单位国有资产处置收入和出租、出借收入在扣除相关税费后，应当及时、足额上缴国库，严禁隐瞒、截留、挪用。严格按照有关规定，进一步规范事业单位国有资产处置收入管理。

(二十二)中央级事业单位的出租、出借收入和对外投资收入，应当纳入单位预算，统一核算，统一管理。地方各级机构应当按照国家和同级财政部门的有关规定，加强对出租、出借收入和对外投资收入的管理。国家设立的研究开发机构和高等学校的科技成果的使用、处置和收入管理，依照《中华人民共和国科技成果转化法》和其他有关规定执行。

八、巩固基础工作，为行政事业单位资产管理提供有效支持

(二十三)各级财政部门、主管部门和行政事业单位应根据相关专项工作要求和具体经济行为需要，按照规定的政策、工作程序和方法开展资产清查核实工作，并做好会计处理工作。继续做好事业单位及其企业国有资产产权登记工作，掌握事业单位资产占有、使用和国有资产产权的基本情况。完善行政事业单位国有资产报告制度，按照政府信息公开的有关规定，积极稳妥推进国有资产占有和使用情况的公开。

(二十四)各级财政部门、主管部门和行政事业单位应进一步加强行政事业单位资产管理信息系统建设，实现与预算系统、决算系统、政府采购系统和非税收入管理系统的对接，逐步实现合格资产管理事项的网上办理。依托行政事业单位资产管理信息系统，建立“全面、准确、详细、动态”的行政事业单位国有资产基础数据库，加强数据分析，为管理决策和部门预算编制提供参考。

(二十五)各级财政部门、主管部门和行政事业单位应当对国有资产管理绩效进行评价，科学建立评价指标体系，对管理机构、人员设置、资产管理事项、资产使用效果、信息系统建设和应用等进行评价。，并将评估结果作为国有资产配置的重要依据。

(二十六)各级财政部门和主管部门要加强对行政事业单位资产管理全过程的监督，加强内部控制和约束，积极建立与公安、土地、房产、组织、纪检、监察、审计等部门的联动机制，共同维护国有资产安全。各级行政事业单位要积极配合财政部门和主管部门的监督检查，建立健全本单位国有资产监督管理责任制，将资产监督管理责任落实到具体部门和个人。

9.加强政府管理资产研究，规范政府管理资产管理

(二十七)研究探索将公共基础设施、政府储备资产、自然资源资产以及各级主管部门和行政事业单位代表政府管理的其他资产纳入资产管理范畴。进一步明确托管资产的范围，摸清底数，明确管理责任，逐步建立托管资产的登记、核算、统计、评估、考核等管理制度。

(二十八)进一步明确财政部门、主管部门和行政事业单位的职能和职责，加强资产管理，落实主要责任。探索建立资产存量管理、增量管理和政府债务管理相结合的机制，逐步建立覆盖各类国有资产的政府资产报告制度。

十、管理资金，加强对行政事业单位所属企业的管理

(二十九)按照深化国有企业改革的总体规划，对资本进行管理，鼓励行政事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系。有条件投资经营国有资本公司的，要按照“政企分开、政企分开”的原则，建立以资本为纽带的产权关系，加强和规范监管，确保国有资产保值增值。

(三十)各级财政部门、主管部门和行政事业单位应当加强对本企业经营方式、经营状况和收入分配的监督管理，促进公司治理结构的完善，逐步完善“产权清晰、责任明确、政企分开、科学管理”的现代企业制度，完善本企业国有资产监管体系，防止国有资产流失，实现国有资产保值增值。

(三十一)根据建立覆盖所有国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理体系的要求和国有资本经营预算管理的有关规定，纳入国有资本经营预算执行范围的行政事业单位所属企业应当按照规定按时足额缴纳国有资本经营收入。

十一、加强组织队伍建设，不断提高行政事业单位资产管理水平

(三十二)各级财政部门、主管部门和行政事业单位要进一步高度重视资产管理，切实加强组织领导。各级财政部门应建立健全行政资产管理机构，配备专职人员，充实工作队伍；各级主管部门和行政事业单位要明确内部资产管理机构和人员，强化职责分工，落实管理责任，避免多头管理、相互推诿的现象，为行政事业单位开展资产管理工作提供有力的组织保障。

(33)各级财政部门、主管部门和行政事业单位要通过政策宣传、组织培训等多种方式搭建学习交流平台，提高行政事业单位资产管理干部的素质和能力，有效推进行政事业单位资产管理。

财政部

2015年12月23日