国企改革政策落地释放多重红利

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2月25日，国资委(SASAC)召开“国有企业十项改革试点”媒体吹风会，首次公布了公众关注的十项改革试点的相关内容。这意味着新一轮国有企业改革已经从政策性着陆转向了关键时期。对此，《经济参考报》记者采访了SASAC相关负责人和多位行业专家，深入解读了国企改革试点的内容。

选择三至五家实行董事会职权试点

《经济信息日报》记者从国资委了解到，落实董事会职权已经列入十个试点项目。今年，将在完善原有试点的基础上扩大试点范围，再选择三到五家企业进行试点，同时指导地方政府开展试点。

作为深化国有企业改革和完善现代企业制度的核心工作，SASAC自成立以来，大力推进以外部董事为主的规范化董事会建设。目前，已有85家中央企业建立了标准化董事会。值得注意的是，中央企业董事会的规范化运作还存在一些问题，如“有形无神”，没有发挥其应有的作用。根本原因是董事会的权威没有真正落实。因此，2014年，国务院国有资产监督管理委员会在中央企业范围内开展了董事会权力实施试点工作，并选择了中国节能环保集团公司、中国建材集团有限公司、中国医药集团公司、新兴国际集团有限公司等四家中央企业作为董事会权力实施试点企业。

“此次试点的目的是进一步明确SASAC和董事会的职责权限，依法落实董事会的相关权力，完善董事会的职能，增强董事会的独立性、权威性和有效性，促进董事会规范有效运行。”国有资产监督管理委员会副秘书长彭在接受《经济参考报》采访时表示，根据初步规划，试点工作将继续把实施董事会长远发展战略规划、高级管理人员选拔任用、绩效考核、薪酬管理、工资总额备案制度管理和重大财务管理作为试点工作的主要内容。

据了解，目前，国务院国有资产监督管理委员会(SASAC)正会同有关部门和地方国资委研究制定《关于实施董事会职权试点工作的意见》(以下简称《工作意见》)。国务院国有资产监督管理委员会和SASAC地方政府根据《工作意见》的要求，经中央深化改革小组审议通过后，制定和完善相关具体措施；根据试点企业的实际情况，根据《工作意见》的要求，制定具体的《实施方案》。

中国企业研究院首席研究员李进表示，国有企业改革的重点之一是建立现代企业制度，实施董事会权力的核心是实现所有权和经营权的分离，这一试点是在前一个基础上的深化。将本应由董事会决定的权力归还给董事会，包括选人权和选择管理团队权，在落实权力的同时真正落实责任，有效调动董事会的积极性，提升董事会的作用，为下一步深化企业改革奠定基础。

面向市场的选择将在完全竞争的领域中进行

国有企业经营者市场化选拔是国有企业人事制度的重大改革，也是国有企业领导人员管理体制和机制的重大变革。《经济参考报》记者从SASAC了解到，作为改革试点的重要组成部分，今年有必要探索以市场为基础的经理选拔，实行职业经理制，并在企业薪酬分配差异化的基础上实施多项试点。

国有资产监督管理委员会副主任张喜武表示，试点工作将在各级履行投资者职责的机构直接监管的一级国有及控股企业中进行，国资委等省市将选择3-5家企业进行市场化试点选聘。在此基础上，优先考虑充分竞争领域的2-3家商业企业，以及经营困难、重组和发展混合所有制经济的企业和一些条件成熟的二、三线企业开展职业经理人制度试点。

记者了解到，市场化选聘试点包括四个方面:一是依法落实董事会在选聘经理、绩效考核和薪酬分配方面的权力；二是坚持党管干部、董事会依法选聘管理者的原则，明确国有资产监督机构、企业董事会和企业党组织在管理者选聘和管理中的职责；三是主要采用公开选拔、竞争上岗、人才中介推荐等市场化方式。它无限制地拓宽人才之路，选拔和吸收一批有真功夫、被市场充分认可的优秀人才到国有企业创业；第四，规范用工制度和合同管理，签订用工协议和绩效合同，严格管理用工期限和目标考核，实行市场化退出。

彭对《经济参考报》说，我们在市场化的选择和改革方面做了许多积极的尝试。事实上，这种改革的目的是在制度层面上形成一个完善的公司治理结构，改变以往的“纸上谈兵”。对于层级管理来说，它有效地解决了管理者可以上可以下、可以进可以退的问题，同时激发了企业家的活力，促进了国有企业的做强、做优、做大。这也是促进国有资产监督机构管理企业和管理资本。

事实上，2015年，国资委对宝钢、中国节能和国药集团进行了指导，由企业董事会选出5名副总经理，新华国际(中国)有限公司董事会选出总经理，实行聘任制和合同管理。据新华国际集团董事长刘明忠介绍，新华国际集团通过《总经理聘任合同》明确了相关权利和责任，使总经理真正成为生产经营的第一责任人，明确了市场化退出机制，真正实现了市场化选拔和聘用，为构建现代企业制度奠定了基础。

北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华在接受《经济信息日报》采访时表示，目前，一些国有企业已经开始尝试通过董事会来选拔总经理，但这并不是真正意义上的董事会独立选拔，董事会选拔总经理还存在其他非市场因素。虽然这符合中国的国情，但在符合中国国情的前提下，如何落实自主选择总经理的责任是选择总经理的关键。

高管薪酬市场拥有最终决定权

作为社会热议的焦点，国有企业负责人的薪酬差距再次被列入“十大改革试点”。《经济信息日报》从国有资产监督管理委员会(SASAC)获悉，一些主业处于竞争性行业或领域的中央企业，企业法人治理机制健全，董事会的建立和运作相对规范，职业经理人制度已经实施或正在试点进行试点，力争到2020年左右形成与国有企业负责人选拔方式和企业职能性质相匹配的全面的负责人薪酬管理方式和绩效考核方式。

记者了解到，此次试点工作的重点是对市场选择的职业经理人实行市场化的薪酬分配机制。可以通过多种方式探索和完善中长期激励机制，实行契约管理，加强和改进绩效考核，建立退出机制。

“我希望通过试点工作，完善国有企业负责人的薪酬分类管理制度，建立和完善职业经理人的薪酬管理制度，实行市场化的职业经理人薪酬分配机制，探索和完善中长期激励机制，建立科学合理的绩效考核体系。”激励职业经理人创造卓越业绩。”张喜武告诉《经济信息日报》记者。

“目前，我国的人力资源价格并不完善，尤其是国有企业在考核和激励制度方面比较僵化，缺乏完善的市场型职业经理人选拔制度和市场型薪酬制度，这也造成了许多企业高端人才流失。市场竞争力不足等问题。”李进说道。

许多国有企业内部人士表示，如何留住人才是国有企业下一步发展的重中之重，薪酬管理迫切需要在机制和市场定价之间找到合理的平衡。一方面，它缓解了舆论对薪酬的争论，另一方面，它也使企业进入“高薪-人才-高利润”的良性循环，实现了现代公司治理结构和高度透明的用人制度。

“高管薪酬应该让市场拥有最终发言权，这意味着去行政化也将加速。”一家中央企业的负责人告诉《经济参考报》记者，在工资和福利挂钩的前提下，企业内部将进行更多的市场化改革。特别是职业经理人相关制度建立后，市场化选拔将带来包括岗位细分、贡献细分和分配细分在内的薪酬体系的完善，从而推动企业内部改革和管理的改进，包括下一步员工整体收入的提高。

对于薪酬分配的差异，高明华认为，不同类型的国有企业对其负责人的激励机制不同。对于有竞争力的国有企业来说，因为他们的委托人主要来自市场，他们的报酬也应该由市场决定。在具体薪酬制定中，应参考同行业、同规模、同地区其他有竞争力企业的高管薪酬水平，在科学评价企业绩效的基础上，对委托人的绩效进行客观评价，作为国有有竞争力企业委托人薪酬支付的依据。

在七个垄断领域试行混合所有制

作为国有企业改革的重要组成部分，电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等垄断领域将在试点的基础上进一步向社会资本开放，这也意味着混合所有制市场化改革全面加快。

长期以来，由于上述领域相对集中于国有资本，社会上普遍认为具有国有企业垄断经营的色彩。张喜武告诉记者，他之所以率先在这些领域进行混合所有制改革试点示范，是为了引入非国有资本多元化投资，形成有利于参与市场竞争、促进相关产业发展的治理结构和运行机制。记者从SASAC了解到，有关部门将于今年上半年确定首批试点企业，并开始制定试点实施方案，并于今年下半年正式启动试点，以推动相关改革工作稳步有序进行。

众所周知，发展混合所有制经济不仅是扩大国有资本功能的有效途径，也是促进国有资本和非国有资本相互融合、共同发展的重要途径。在李进看来，一方面，积极发展混合所有制经济，非公有制经济可以通过交叉持股来补充国有企业的优势；另一方面，国有资本投资项目允许非公有资本参股，非公有经济将分享发展红利。值得注意的是，根据石油、天然气、电力和电信等不同行业的特点，网络运输的分离和竞争性业务的自由化将使空非公有制经济的发展更大，这将有助于打破行政垄断，消除非公有制经济发展的玻璃门。

高明华表示，要有序推进国有企业混合所有制改革，必须着力解决三大障碍:一是哪些国有企业可以改制；二是如何界定国有资产流失；第三，如何解决民间资本的担忧。要深化改革，国有企业必须首先通过重组或剥离成为纯国有企业，即实现同一国有企业职能的简化。只有这样，国有企业才能明确自己的发展方向，实现分类治理，实现监管部门的分类监管。在此基础上，只有完全竞争的国有企业才能发展混合所有制。其次，为明确界定国有资产流失，应尽快修改《企业国有资产法》，增加国有资本交易程序的内容，如寻找受让方的方式、受让方的资格要求、招标方式的选择等。在国有资本交易程序合法的前提下，通过公开透明的交易，交易结果受法律保护。

“在国有企业中发展混合所有制的关键是努力创造一种环境，使国有股东和中小股东能够平等地行使他们的权利，共同取得胜利，而不是强调国有资产对私人资本的控制。只有实现权利平等，实现双方权利行使的公平，国有资产和民间资本才能有效混合，才能形成国有资产和民间资本的合力，实现国有资产和民间资本的最大增值。”高明华说道。

十家中央企业子公司率先实施员工持股

值得注意的是，作为实现混合所有制的重要组成部分，职工持股计划通过所有者和职工之间的利益分享机制，在优化股权结构、改善公司治理、建立激励约束机制等方面无疑发挥着重要作用。然而，长期以来，由于任务复杂，涉及多重利益，在员工持股问题上存在很大的社会争议。一些专家担心，如果执行不好，很容易导致少数股权和利益转移等问题。

《经济参考报》记者从国有资产监督管理委员会获悉，职工持股已经被纳入十项改革试点。今年，计划选择10家中央级子企业，引导省市选择10家企业开展试点工作。

国资委相关负责人表示，在满足相关要求的前提下，改革试点工作将从试点企业类型、出资方式、定价机制、动态调整机制、股权管理模式、持股模式等不同角度探索员工持股的有效模式。

“我们希望探索在什么样的企业中实行员工持股，以什么样的方式实行员工持股，如何将员工转换成股份和抽回股份等。，确保员工持股公开透明，防止利益转移。”张喜武说。他认为，员工持股的规范有序发展有利于建立利益共享和风险共担的长效激励约束机制，形成员工与企业之间的利益共同体；有利于吸引和留住人才，充分调动员工的积极性、主动性和创造性；有利于进一步优化企业股权结构，完善公司治理。

高明华表示，员工持股是国有企业推进混合所有制改革的一项举措，但如果没有相应的配套制度，将会出现一些需要关注的风险，包括员工反对董事会或高管决策的风险、更大范围的内幕交易风险、员工持股成为投机者的风险以及集体变现的风险。

国有资产监督管理委员会研究中心研究员胡痴在接受《经济参考报》采访时表示，发展混合所有制主要是通过股权多元化来转变国有企业的经营机制，而员工持股的主要目的是提高员工的积极性，使员工真正成为企业的所有者。但是，目前试点应谨慎进行，发达国家可供借鉴的例子并不多。员工持股试点企业需要有具体的规模和类型。盲目进行这种尝试可能导致国有资产流失，也可能成为改革的“大锅饭”，起不到激励作用。

因此，高明华建议，一方面，员工持股应该主要归一些骨干人员所有，而且是动态的，其他员工可以成为骨干，也可以进入员工持股的行列，这不仅有助于调动骨干员工的积极性，也有助于调动其他员工的积极性。另一方面，员工持股应该是限制性股票，这包括收益权只能通过分红实现，离开企业并持有股票的员工必须出售其股票，这些股票只能出售给企业的其他员工。

中央企业并购重组将探索专业重组的路径

并购重组将进入加速期。记者从SASAC了解到，作为十大改革试点的重要组成部分，推进中央企业兼并重组无疑是今年国有企业改革的重中之重。国资委将坚持“成熟一户，促进一户”的原则，继续深入推进，重点探索中央企业重组整合的具体有效模式、专业重组的有效做法、内部资源整合的有效做法等。

据了解，2015年，国资委(SASAC)会同相关部门先后完成了6对12家央企的重组，组织了3家电信企业完成了塔公司的组建。通过以上工作，初步探索了以中国铁通为代表的共享竞争模式、以国家电力投资为代表的产业链纵向联合模式和以CRRC为代表的产业链横向联合模式。

国有资产监督管理委员会副秘书长彭在接受《经济参考报》采访时指出，推进中央企业兼并重组，对于解决国有资本布局和结构不合理、资源配置效率低下、同质发展等问题具有重要意义。下一步试点的主要内容是探索中央企业重组整合的有效模式。通过试点工作，探索中央企业重组整合的路径选择和具体模式；探索企业重组后实施业务整合、消除同质化竞争、提高质量和效率的有效做法；二是探索专业重组的有效方法。根据国家战略需要，探索集中中央企业优势资源、实施专业化重组和设立股份公司、减少重复投资和同质化发展的有效途径；三是探索内部资源整合的有效方法。

他告诉记者，试点的主要目的是探索有效的做法和措施，实施企业内部重组和整合，优化资源配置效率，促进企业转型升级，提高质量和效率。同时，总结了在清产核资、业务整合、债务处置、富余人员分流等方面的成功做法和经验。在内部整合的过程中，从而引导下一次大规模的并购重组。

中国之塔是由中国移动、中国联通和中国电信投资的通信基础设施综合服务企业。《中央关于深化国有企业改革的指导意见》在成立之初就已酝酿。可以说，塔公司成立之初就被赋予了建立国有企业改革模式的重要使命。中国铁塔股份有限公司董事长刘爱力表示，公司在长达一年的资产清查工作的基础上，与中国电信、中国移动、中国联通签订了资产交易协议，以发行股票和支付现金的市场化方式收购三家电信企业现有的铁塔资产，同时引入了新股东中国国鑫。交易完成后，中国移动38%、中国联通28.1%、中国电信27.9%和中国国鑫6%将持有中国大厦。截至目前，公司和三家电信企业已基本完成了现有铁塔资产的交付，实现了铁塔在全国范围内的统一运营。

他说，经过一年多的努力，公司初步形成了以“共享与竞争”为核心的铁塔模式。通过建设、维护和管理“三位一体”，消除重复建设和运营，新建铁塔共享水平大幅提高，新建铁塔共享率迅速提高到75%，少建铁塔站26.5万个，节约工业投资近500亿元，维护费用近40亿元，减少土地占用1.3万亩。通过增资扩股和引进新股东，我们以近20%的溢价、近1000亿元的现金支付和增发股份收购了三家电信企业的相关资产，实现了国有资产的有效增值。

国家行政学院的研究员张春晓告诉《经济信息日报》，就模式选择而言，中央企业的并购有两种主要类型:纵向并购和横向并购。纵向是通过上、中、下游的强强联合来延伸和优化产业链；在横向上，同行业节点的企业通过并购重组实现规模优势。相比之下，在他看来，横向并购更有利于为需求方提供更有效的供给。使资源更加优化。更有效地提高国有资产运营效率，避免重复建设和重复投资。在具体做法上，他表示，要加快国有资本投资公司试点，充分发挥国有资本经营公司的功能，成为并购的操作平台，便于以市场化方式推进并购。

张春晓还表示，今年是国有企业改革实施年，并购力度将加大。重要的是要记住，我们不能为了重组而重组，我们不能拍马屁，我们不能简单地重组一加一等于二。并购重组应避免形式上的重组，而不是单纯为了大企业而重组，而是注重内涵，这有利于提高资产配置效率和行业发展。此外，在新一轮中央企业并购中，要注重行政引导和市场导向，这两者缺一不可。我们应该避免纯粹的行政重组和牧羊重组。只要能交给市场解决，就一定要交给市场，不能交给的一定要坚决引导和管理。第三，必须加强对国有资产的监管，对投资者的监管必须到位，避免新的国有资产在并购过程中流失。

国鑫和诚通被纳入国有投资运营公司试点

在当前国有企业改革中，“重组和建立国有资本投资经营公司”是深化国有企业改革的一项重要任务和一个亮点。记者了解到，今年这项改革将迈出新的一步。SASAC将选择3-5家企业开展国有资本投资公司试点，推动诚通集团和国鑫公司重组为国有资本运营公司。

事实上，这个试点早在2014年就已经启动了。国资委(SASAC)选择中粮集团和中国发展投资公司(以下简称“SDIC”)开展国有资本投资公司试点，并授权两家企业的董事会行使部分投资者权利。；两家企业进行了业务结构优化、总部组织调整、管控模式重塑、资本专业化运营等改革，并取得阶段性重要进展；同时，还将部分上市公司的股份转让给诚通集团和国鑫公司，引导企业进行国有资本运营。

国有资产监督管理委员会有关负责人表示，重组和设立国有资本投资运营公司，是完善国有资产管理体制，加强以资本经营为主的国有资产监管的一项重要任务。开展这一试点，要从三个方面积极探索:一是尝试SASAC与企业的关系，探索完善国有资产监管的途径；二是尝试如何进行国有资本的专业化运营，探索国有资本投资运营的有效模式；第三，尝试改革国有资本投资运营公司，探索市场化的企业管理机制。

作为试点企业之一的SDIC的负责人，SDIC董事长兼党委书记王会生深有感触。他告诉记者:“什么是试点测试？我们认为，要以问题为导向，以形成市场化的发展和运行机制为核心，通过试点探索和回答国有资本投资公司的职能定位、体制机制和运行模式等重大问题。”

他表示，SDIC试点的主要内容是尝试方向，进一步明确国有企业的发展方向。到2020年，SDIC将形成四大战略业务单元:基础产业、前瞻性战略产业、金融服务业和国际商务。二是探索市场化、动态化的制度机制和运行模式。“这么多年来，活力不够，市场不够，机制不到位。通过这两年的改革工作，我个人觉得有必要加大授权力度，真正给企业一个责权利相匹配的统一的市场机制和活力。真正把企业作为市场的一个独立组成部分，给他所有应该给他的东西。”

除了企业试点项目之外，地方国有资产已经开始采取实质性措施，重组和建立国有资本投资和运营公司。例如，江西省积极探索国有资本授权管理体制改革，将7家省级股权多元化的国有企业的国有股注入省级国有控股公司，建成总资产超过670亿元的省级产业投融资平台。

张春晓告诉《经济参考报》，国有资本投资公司具有投资公司的职能，但它应该具有国有资产的主要职能。其重要功能是搭建三个重要平台，一是实施国家战略，促进产业转型升级；二是调整国有经济布局结构，促进产业集聚；三是发展国有资本的市场化运作，发展混合所有制经济，提高国有经济的功能和效率。通过这三个平台，市场化将自然推进。国有资本在市场上可以自由进退，在一定程度上可以收回和释放。进一步增强国有经济的活力、控制力和影响力。

就政府而言，在他看来，权利清单和责任清单的做法值得学习，这为国有资产的监管提供了一条很强的分界线。“当把重点放在资本管理上时，国有资产的管理权和经营权就会交给企业。此时，随着进一步推进，国有资本的经营权和国有资本的经营权将逐步移交给国有企业。”