关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见

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财会[2015]24号

中共中央有关部门、国务院各部委、各直属机构、全国人大常委会办公厅、全国政协办公厅、最高法院、最高人民检察院、各民主党派中央委员会、各有关人民团体、各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、新疆生产建设兵团财务局:

内部控制不仅是保证组织权力有序、科学、高效运行的有效手段，也是实现组织目标的长期保障机制。自《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财水[2012]21号，以下简称《单位内部控制规范》)颁布实施以来，各行政事业单位积极推进内部控制建设，取得了初步成效。但也存在一些问题，如一些单位重视不够、制度建设不完善、发展水平不平衡等。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出:“财政资金的分配和使用、国有资产的监管、政府投资、政府采购、公共资源的转移、公共工程建设等权力集中的部门和岗位，分别行使职权，分别设置岗位， 分级授权、定期轮换、强化内部过程控制、防止权力滥用”，为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。为认真贯彻党的十八届四中全会精神，为全面推进行政事业单位内部控制建设，提出以下指导意见。

一.一般要求

(一)指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，认真贯彻党的十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记一系列重要讲话精神，全面推进行政事业单位内部控制建设，规范行政事业单位内部经济经营活动，加强对内部权力运行的制约，防止内部权力滥用， 建立和完善科学高效的约束和监督体系，促进公共服务效率和单位内部治理水平的不断提高，为实现国家治理体系和治理能力的现代化奠定坚实基础。

(二)基本原则。

1.坚持全面进步。行政事业单位(以下简称事业单位)应当按照党的十八届四中全会决定的加强内部控制的精神和《单位内部控制规范》的具体要求，全面建立和有效实施内部控制，确保内部控制覆盖单位经济业务活动的全过程，贯穿内部权力运行的决策、实施和监督的全过程，规范单位内部各级人员。

2.坚持科学规划。各单位要科学运用内部控制机制原则，结合自身业务性质、业务范围和管理结构，合理界定工作职责、业务流程和内部权力运行结构，依靠制度规范和信息系统，将内部权力运行约束嵌入内部控制的各个层面、方面和环节。

3.坚持问题导向。各单位要根据内部管理的薄弱环节和潜在风险，特别是涉及财政资金分配和使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转移和公共工程建设的重点领域和关键岗位，合理配置权责，细化权力运行流程，明确关键控制节点和风险评估要求，提高内部控制的针对性和有效性。

4.坚持共同治理。充分发挥内部控制与其他内部监督机制的相互促进作用，形成监督合力，优化监督效果；充分发挥政府、单位、社会和市场各自的作用。各级财政部门要加强统筹规划、监督指导，积极寻求审计和监管部门的支持，共同推进内部控制的建设和有效实施；单位要切实履行内部控制建设的主体责任；要建立公平、公开、公正的市场竞争和激励机制，鼓励社会第三方参与内部控制建设，发挥外部监督作用，形成内部控制建设的合力。

(3)总体目标。以本单位全面实施《单位内部控制标准》为出发点，以规范本单位经济业务活动有序运行为主线，以内部控制量化评价为导向，以信息系统为支撑，突出和规范重点领域和关键岗位的经济业务活动操作流程和约束措施。 逐步将控制对象从经济活动层面扩大到一切经营活动和内部权力运行，到2020年，基本建立起与国家治理体系现代化和治理能力相适应、权责一致、有效制衡、运行顺畅、执行力强、管理科学的内部控制体系，内部控制将在提高内部治理水平、规范内部权力运行、推进依法行政和推进廉政建设中发挥重要作用。

二、主要任务

(1)完善内部控制制度，加强内部过程控制。单位应当按照内部控制要求，在单位主要负责人的直接领导下，建立适合本单位实际情况的内部控制制度，全面梳理业务流程，明确业务环节，分析潜在风险，完善风险评估机制，制定风险应对策略；有效运用不相容岗位分离、内部授权审批控制、集中管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、文件控制、信息内部披露等基本内部控制方法，加强单位层面和业务层面的内部控制，实现内部控制体系的全面有效实施。

已经建立和实施内部控制的单位，应当按照本指导意见和《单位内部控制规范》的要求，对内部控制制度的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性进行自我评价和交叉检查，并特别关注存在问题的整改和落实情况，进一步完善制度，提高执行力，完善监督措施，确保内部控制的有效实施。内部控制尚未建立或内部控制制度不完善的单位，必须在2016年底前完成内部控制的建立和实施。

(二)加强内部权力制衡，规范内部权力运行。分开行使权力、分开设置权力、分级授权、定期轮换岗位是制约权力运行、加强内部控制的基本要求和有效措施。各单位要根据自身的业务性质、业务范围和管理结构，按照决策、执行、监督相互分离、相互制衡的要求，科学设置内部机构、管理层次、岗位职责权限和权力运行规则，切实做到以工代赈、以岗定权、分级授权、定期轮换。分权是指对经济和商业活动的决策、实施和监督。要明确分工，相互分离，分别行使权力，防止责任混淆和权力重叠；以岗定权是指涉及经济业务活动的相关岗位必须按岗定岗，以岗定权，权责明确，防止岗位职责不清、权力界限混乱；分级授权是指所有的管理层级和工作必须根据法律法规分别授权，授权范围、授权对象、授权期限、授权和行使职责、一般授权和特殊授权的界限必须明确，防止不当授权和越权。同时，对于重点领域的关键岗位，在改进岗位设置、规范岗位管理、加强岗位能力考核的基础上，通过明确轮换范围、轮换条件、轮换周期、交接流程、责任追溯等要求，建立干部交流和定期轮换制度。不具备轮换条件的单位应采取专项审计等控制措施。轮岗后发现原岗位失职或违法违纪的，按国家有关规定追究责任。

(3)建立内部控制报告制度，促进内部控制信息的披露。单位应根据内部控制建立和实施的实际情况，按照《单位内部控制标准》的要求，积极开展内部控制自我评价。单位内部控制自我评价应作为部门决算报告和财务报告的重要组成部分进行报告。积极推进内部控制信息披露，通过定期向单位内外披露内部控制相关信息，逐步建立规范、有序、及时、可靠的内部控制信息披露机制，更好地发挥信息披露对内部控制建设的促进和监督作用。

(四)加强监督检查工作，加大考核问责力度。监督、检查和自我评价是有效实施内部控制的重要保证。各单位应建立健全内部控制监督检查和自我评价制度，通过日常监督和专项监督，检查内部控制实施中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节，进一步完善和加强内部控制；通过自我评价，评价内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性，进一步完善和完善内部控制。同时，单位应将内部监督和自我评价与干部考核问责相结合，以适当方式公开内部监督和自我评价结果，增强自我监督和自我约束意识，推动自我监督和自我约束机制不断完善。

第三，保障措施

(a)加强组织领导。各地区、各部门要充分认识全面推进行政事业单位内部控制建设的重要意义，把制约内部权力运行、加强内部控制作为当前和今后一个时期的重要任务，切实加强对单位内部控制建设的组织领导，建立健全财政、审计、监察等部门的协调机制，共同推进内部控制建设和监督检查。同时，要积极探索建立注册会计师审计制度对财务报告实施内部控制，将内部控制建设纳入制度化、规范化的轨道。

(二)做好实施工作。各单位要按照本指引确定的总体要求、主要任务和时间表，认真抓好内部控制建设，确保体系健全、落实有力、监督到位。单位主要负责人主持制定工作计划，明确分工，配备人员，完善工作机制，充分利用信息技术，组织推进单位内部控制建设，对内部控制建立和实施的有效性承担领导责任。

(3)加强监督检查。各级财政部门要加强对内部控制建立和实施的监督检查，公布监督检查结果，并将监督检查结果、内部控制自我评价和注册会计师审计作为预算安排、预算绩效评价和中期财务规划的参考依据。同时，加强与审计、监察等部门的沟通、协调和信息共享，形成监督合力，避免重复检查。

(四)深入宣传教育。各地区、各部门、各单位要加大宣传教育力度，广泛宣传制约内部权力运行、加强内部控制的必要性和紧迫性，广泛宣传相关先进经验和典型做法，引导本单位干部职工自觉提高风险防范意识和抗权意识，确保权力有序运行。同时，要加强对领导干部和工作人员在制约内部权力运行和加强内部控制方面的教育和培训，为全面推进行政事业单位内部控制建设创造良好的环境和氛围。

财政部

2015年12月21日