PPP：以共赢为目标 以加强监督为保证

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我们的记者王丽娟

自十八大提出市场应在资源配置过程中发挥决定性作用以来，ppp模式一直受到各级政府部门的高度重视。财政部部长楼继伟曾指出，在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业“走出去”的背景下，推进ppp模式的运用不仅是微观层面的运营模式升级，也是宏观层面的体制机制改革。

为大力推进政府与社会资本的合作模式，财政部和发改委近日联合发布了《关于进一步做好政府与社会资本合作的通知》(以下简称《通知》)。《通知》从稳步有序推进ppp工作、进一步加强协调合作、扎实做好ppp项目前期工作、建立健全合理的投资回报机制、加强监督管理、提高项目融资效率、加强ppp项目信息披露等几个方面进一步规范和引导ppp模式。

中央财经大学金融学院应用金融系主任韩福玲在接受《中国经济时报》采访时表示，ppp模式的最大效果是引导民间资本通过公共服务项目发挥作用。公共项目前途光明，可持续性强，风险低，私人资本更愿意参与。因此，近年来，在政府的推动下，ppp项目大幅增加，民间资本的参与也大幅增加。

寻求发展应以制度建设为基础

Ppp模式是指政府和社会资本在基础设施、公共工程和公共服务领域进行合作的双赢供给机制。2015年5月，《关于推进公共服务领域政府与社会资本合作模式的指导意见的通知》指出，推进公共服务领域政府与社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、创造新的经济增长点的重要改革举措。

在中国经济新常态下，ppp模式不仅可以解决政府债务问题，促进政府加强预算改革，还可以通过提供公共服务的私营部门获得相应的利益，通过政府补贴实现公私合作的长期契约关系。它还可以增加基础设施投资，改善公共产品和服务的提供方式，整合社会资源，激发社会投资的活力，促进经济转型和升级。

ppp模式自20世纪80年代进入中国市场以来，经历了探索阶段、试点阶段和发展阶段，其商业模式日趋成熟。根据财政部发布的数据，自2013年实施ppp项目以来，截至2016年2月底，全国共有7110个ppp项目被纳入ppp综合信息平台，总投资约8.3万亿元，涵盖能源、交通、水利建设、生态建设与环保、市政工程等19个行业。

“但与此同时，我们也看到，尽管ppp模式近年来发展迅速，但制度建设跟不上，导致其发展中存在诸多问题。例如，商业模式不完善，配套的市场环境、政策法规不完善。受经济下滑影响，整体投资需求下降，特别是今年私人投资增速大幅下滑，引起了政府的高度重视。因此，如何引导ppp的健康发展成为政府促进投资的有力手段之一。”韩馥玲认为。

没有必要建立风险和利益相匹配的机制

通知要求建立健全合理的投资回报机制，各地要通过合理确定价格、收费标准和经营年限，确保政府适当补贴，防范中长期金融风险。通过适当的资源配置和融资方式，降低融资成本，提高资金使用效率。要充分挖掘ppp项目后续运营的商业价值，鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本，提高项目收益。要建立动态的、可调整的投资回报机制，根据条件和环境的变化及时调整和完善，防止政府牟取暴利。

韩福玲认为，利润是企业追求的最终目标，投资必然需要相应的回报。在ppp发展模式中，政府只起到引导作用，企业的投资意愿取决于未来的收益。这个项目本身就是为了吸引多方的热情来参与这个项目。对于企业、政府和投资者来说，建立双赢机制的关键在于利益和风险的共享，以及利益和风险的匹配机制。

然而，值得注意的是，对于市场资本来说，一些公益项目的投资周期较长，但在政策、物价指数、利率等因素的影响下，回报率可能会下降，因此需要政府补贴。例如，韩福玲说，“有时地方政府发生变化，以前对企业的承诺可能无法兑现。在这种情况下，企业什么也做不了，因此有必要事先制定一个合理的动态可调的投资回报机制来调节这种情况。保护投资者利益，调动社会资本的积极性。”

项目的前期工作应从项目设计开始

在做好ppp项目前期工作方面，《通知》要求加强项目可行性研究，充分论证，科学决策，确保公共产品和服务的合理有效提供。项目决策后，选择条件成熟、适合ppp模式的项目，依法选择社会资本方，加快前期工作。

“在ppp项目的前期工作中，除了加强项目的可行性研究外，还应充分考虑项目的设计”。国务院发展研究中心企业研究所研究员李智认为，对于许多民间资本来说，银行贷款利率相对较低，收入相对稳定，但有些项目相对“冷”，主要是因为项目设计的问题。

李志可以强调，“不同的行业有不同的项目内容，但是好的项目设计很容易看出利润在哪里，效益也比较高，对民间资本有吸引力。因此，在做好ppp的前期工作时，应该从项目设计入手，设计一个吸引社会资本的理想项目。”

以债务形式引入社会资本被视为变相融资。中国财政科学研究院研究员王在最近举行的中国新型城镇化投融资论坛上表示，“在中西部一些地方，以ppp名义变相融资的现象有所抬头，出现了承诺担保、回购安排、实际负债等现象。”股票等非标准模型并不少见。”

尽管财政部去年6月发布文件，明确要求地方政府禁止通过保底承诺、回购安排、清仓和实债等方式变相融资。，并将该项目打包成ppp项目，变相融资并未被淘汰。针对这种情况，《通知》再次要求“坚决杜绝各种不合理的担保或承诺、过度补贴或定价，避免通过固定收益承诺和实际负债变相融资。”

加强监督管理应综合考虑

在ppp项目中，“再融资——忽视管理”的问题更加突出。因此，通知要求各地对法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范等的执行情况进行有效监督和管理。加强对项目合同的审计和管理，依法加强对成本的监督和检查。要杜绝固定收益和变相融资安排，在保证社会资本获得合理收益的同时，实现激励相容。

同时，通知还强调要实现项目信息及时发布与投资需求的有效衔接，促进市场信息对称和充分公平竞争。依法及时、全面披露项目实施计划、招标投标、采购文件、项目合同、项目进度、经营业绩等相关信息，切实保障公众知情权，主动接受社会监督，维护公共利益。

对此，李智认为，在ppp模式的推广过程中，政策应该从过去相对粗放的管理模式转变为建设、运营、维护全面整合的全效模式，逐步建立起事前设定绩效目标、事中跟踪、事后评估的全生命周期绩效管理机制。