破除东北体制机制障碍 理顺政府与市场关系

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开放度低是制约东北经济发展的突出缺陷，也是产业结构调整滞后、体制机制改革难以解决的重要症结。全面加大对外开放力度，尽快实现对外开放的重大突破，是“十三五”振兴东北的重要任务。

在新一轮东北振兴中，要抓住“一带一路”、国际能力合作、国际区域合作等战略机遇，面向东北亚，充分发挥东北地区的比较优势，实现对外开放的突破，推动东北改革的深化。

2016年4月27日，中共中央、国务院发布了《关于全面振兴东北老工业基地的若干意见》，提出“要以勇往直前、克服困难的信心，坚决破除体制和制度障碍，加快形成与市场完全接轨、充满内在活力的新体制和新机制。”在这一特定背景下，5月14日，东北振兴研究院(以下简称“振兴研究院”)在北京召开了第一次专家委员会会议。与会专家就打破体制和制度障碍，进一步理顺政府与市场的关系进行了深入讨论。

东北振兴重在结构调整和制度创新

与会专家认为，尽管东北振兴自2003年以来取得了显著成效，但深层次的体制和结构性矛盾尚未解决。振兴东北，必须动真格地推进体制改革。

中国发展研究基金会副会长、振兴研究院专家委员会主任刘世锦认为，东北老工业基地在实施振兴政策十多年后，再次陷入困境，振兴政策本身值得反思。东北经济面临的困难包括结构性问题，更重要的是制度性问题。如果我们继续走严重依赖支持、投资和输血的老路，推迟或避免深化改革，我们将无法应对产能大幅下降、产业转型升级和创新驱动的新挑战，我们将错失良机。因此，振兴东北，我们应该吸取过去的经验教训，调整思路，创造环境。我们必须用改革开放的思想和符合市场经济发展规律的方法，寻找振兴东北的新途径。

国家发展和改革委员会东北等老工业基地振兴司副司长杨银凯认为，东北问题不仅仅是一个东北地区的问题，而是一个以基础原材料生产、资源依赖和工业化为主要因素的地区所面临的共同问题。归根结底，东北问题是一个体制机制问题和产业结构问题。要解决这些问题，仍然需要改革。

中国(海南)改革发展研究院院长、振兴研究院院长迟福林认为，东北振兴面临着深层次的体制和结构性矛盾，处于第二次振兴的历史关键点。东北第一次振兴重视基础设施的改善和以投资为主的重化工业的发展。结构调整和制度创新存在明显缺陷，遗留下一些重要矛盾和问题。未来10年，我们要以结构调整为重点，以制度创新为重点，以形成先进制造业基地为目标，实现东北地区的二次振兴。

国家发展和改革委员会宏观经济研究所教授、国家发展和改革委员会专家委员会副主任常秀泽认为，2003年以来，东北振兴取得了巨大成就，但也存在许多问题，需要对东北振兴模式进行反思。在此期间，症状没有得到治愈，采取了“短而快”和“现在受益”的方法。有两个障碍，更不用说过去了，一个是“结构性障碍”没有通过；一个是“制度障碍”。本文通过东北经济下行压力的表层现象，探讨了其深层次的问题，这些问题是由深层次的制度性疾病、结构性疾病和发展方式性疾病造成的。

振兴东北首先要改变以“官本位”为特征的“软环境”

与会专家认为，东北地区经济社会发展面临诸多矛盾和困难，重要原因在于以“官本位”为特征的软环境差。要真正振兴东北经济，可以选择一些领域，从创造环境、改变氛围入手，开展改革开放的伟大行动。

刘世锦认为东北经济陷入困境。除了产业结构和国有企业制度的问题之外，政府体制、市场环境、做事方式、意识形态等方面普遍与市场经济的发展不相适应。

吉林大学数量经济研究中心主任、振兴研究院专家委员会成员张义山认为，东北经济落后不是资源和资金的问题，也不是政策和基础设施的问题，而是东北三省软环境极其恶劣的问题，是人的大脑和制度的问题。严重的官本位长期笼罩东北，企业生存和发展的条件很差。“如果你筑巢引凤，凤凰会拔毛，但你不能把它拔干净。”官本位是市场经济的敌人。只要官方标准存在，市场就不能在资源配置中发挥决定性作用。因此，不解决东北的软环境问题，谈振兴东北是没有用的。

国务院发展研究中心产业经济研究室主任、振兴研究院专家委员会成员赵昌文认为，东北民营经济的发展需要改变东北的大环境，包括市场经济的观念。东北地区仍处于从计划经济向市场经济转型的过程中，但速度比全国慢，路径依赖严重。在东南沿海地区，改革开放起步较早，发展较快，东北可以借鉴东南沿海地区的发展经验。其中，制度和机制的创新非常重要。

关键在于处理好政府与市场的关系，改变“强政府、弱市场”体制的弊端

与会专家认为，政府太强、市场太弱是振兴东北面临的突出问题。无论是体制机制改革还是为企业发展创造市场环境，关键在于厘清政府与市场的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用。

常秀泽认为，在“官本位”的惯性运行下，存在明显的跨境政府权力，企业的市场主导地位没有得到充分体现。同时，在企业内部，企业家的作用和员工的积极性没有得到充分发挥，市场意识和氛围不强。东北地区的经济困难不能依靠许多基础设施项目或金融支持来解决，但根本问题是制度问题。在新一轮东北振兴中，有必要对前一轮东北振兴模式进行战略转型，走出“投资驱动”，尤其是“政府主导”的误区。从“政策投入型”到“突破型”的结构和制度。

中国经济改革基金会国家经济研究所副所长、振兴研究院专家委员会委员王小路认为，东北地区经济低迷的原因不仅仅是资源约束、资金约束和基础设施约束，政府与市场的关系对企业的影响最大。这一问题在东北地区较为突出，导致商业环境建设滞后。东北新一轮振兴的关键在于厘清政府与市场的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用。此外，要整顿吏治，端正官风，打击腐败。如果这个问题不解决，恐怕很难理顺政府和市场的关系。

张义山认为，东北的根在企业，关键在政府。首先，东北地区70%的企业是中央企业和国有企业。这些企业发展的关键在于政府能否完全放弃干预，将企业推向市场，以及如何将企业推向市场。第二，企业的发展取决于一定的经济环境。硬环境中不同地方的资源各有利弊，但软环境的差异主要是由政府决定的。因此，振兴东北需要政府将重点转移到支持企业上来。政府应通过股份制改革、简政放权减少对企业的直接干预，为民营经济的发展和引进外资创造良好的环境。

赵昌文认为，振兴东北应该着眼于中央与地方的关系。振兴东北的重点必须放在地方层面，这样才有可能建立一个激励机制，同时又有强有力的约束，否则就会成为从地方到中央的套利，不利于东北的长期可持续发展。

杨荫凯认为，振兴东北的主要责任在地方政府，地方政府有责任保卫土地，是第一责任人，中央政府帮助地方政府进一步改善商业和投资环境。

以国有企业改革为目标，从做大国有企业到搞活国有资产

与会专家认为，“新体制、新机制”的“牛鼻子”，就是要牢牢抓住东北体制的症结——国有企业问题，从“做大做强国有企业”转变为“做好工作，做大国有资本”，从而有效实现从管企业到管资本的全面转变。

刘世锦认为，从“管理企业”到“管理资本”的转变势在必行，必须加快。管理资本，必须充分利用资本，使国有资本服务于国家战略目标，注重提供公共产品，发展战略性和前瞻性产业，促进科技进步，保护生态环境，保障国家安全。在这个过程中，要强调国有资本的活跃性、专业化、优秀化和大型化。生存就是促进国有资产的资本化和证券化，使资本能够流动；专业化就是要提高需要国有资本发挥作用的各个领域的专业化和精细化水平；优秀就是根据国家战略目标的需要优化布局结构，全面提高效率；如果我们把上述项目做大并落实到位，国有资本的规模将继续扩大。在这个过程中，首先是提高透明度，实现在阳光下运行；第二是鼓励地方和基层的实验，允许不同的项目同时进行，相互比较、学习和优化；第三，避免国有企业的意识形态改革，淡化甚至改变按所有制划分企业类型的做法。

迟福林认为，要实现东北地区的二次振兴，应该把重点放在国有企业改革和服务业发展上。首先，如果国有企业改革不突破，就很难实现结构调整、制度创新和制造业转型升级，而国有企业改革必须突破这些问题。第二，现代服务业比重低，严重制约了东北制造业转型升级，成为东北经济转型升级的软肋。借鉴德国先进的制造业国家，东北地区可以用现代服务业特别是生产性服务业来推动制造业转型升级。

根据常秀泽的调查，由于历史遗留的问题，如工人安置问题，国有企业的改革处于无进展或倒退的状态。国有企业改革是解决东北体制症结的重中之重，尤其是要突破既得利益的阻挠和制约。建议:一是按照“先做好，后做差，中间升级”的思路推进国有企业改革；二是把应对“僵尸企业”作为国有企业改革的突破口；三是将地方国有企业和中央企业纳入混合所有制改革框架；四是在东北建立“国有企业改革综合试验区”，突破现行体制和文件，采取特殊和不寻常的做法。

辽宁大学国际金融研究所所长、振兴研究所专家委员会成员白钦先认为，国有企业的疾病是综合性的，不是单一的疾病，存在着人脑问题、体制问题、技术问题和产业结构问题。没有一种药物能单独治愈这种疾病，所以必须综合治疗。他认为只有搞好国民经济，国有经济才能搞好；只有搞好国有经济，才能搞好国有企业；只有搞好非国有经济，才能搞好国有经济。国有企业是我国的重要财富，而不是负担。

对外开放，形成东北二次振兴的新动力

与会专家认为，开放度低是制约东北经济发展的突出缺陷，也是产业结构调整滞后、体制机制改革难以解决的重要症结。全面加大对外开放力度，尽快实现对外开放的重大突破，是“十三五”振兴东北的重要任务。

刘世锦认为，基础工业和服务业准入的进一步自由化是供应方结构改革的一个重要部分。建议积极推进油气、电力、电信、铁路、金融、医疗、教育、文化、体育等领域的放宽准入改革，在东北地区先行一步。东北的改革将在全国起到示范和带动作用。

迟福林认为，与全国平均水平和东部沿海地区相比，东北地区的对外开放存在三个滞后，即对外开放程度、市场开放程度和产业开放程度。总的来说，东北三省的对外开放是巨大的，对外开放将成为东北二次振兴的新动力。“十三五”期间，面向东北亚地区和发达国家，以建设中俄蒙经济走廊为起点，依托推进基础设施投资合作，旨在建立东北亚自由贸易区网络，重点发展生产性服务贸易，开放服务业市场，形成开放型经济新优势。

常秀泽建议中央政府在东北三省设立专门的“自由贸易试验区”,为振兴东北服务，为东北企业提供空制度和政策空间，让优秀企业留在东北。就国家分配而言，四个自由贸易试验区现在位于沿海，而东部地区缺少东北部。在东北建立“自由贸易试验区”更有利于区域经济的发展和“一带一路”战略的延伸。

国务院发展研究中心对外经济研究部主任、振兴研究院专家委员会委员赵金平认为，东北问题主要是由于未能及时跟上国际国内形势和环境的变化，在边境开放、离岸开放和港口资源利用等方面继续创新。在新一轮东北振兴中，要抓住“一带一路”、国际能力合作、国际区域合作等战略机遇，面向东北亚，充分发挥东北地区的比较优势，实现对外开放的突破，推动东北改革的深化。

(根据记载整理出夏风、赣榆、郭达)