国务院发展研究中心张承惠：构建未来理想的金融监管框架

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国务院发展研究中心金融研究所所长张承慧15日在《上海证券报》上发表署名文章，指出未来理想的金融监管框架是一个委员会、一个银行、一个会议、一个局的模式，即金融稳定委员会领导下的中央银行、金融监管委员会、中小投资者和金融消费者保护局。

文章称，央行在金融监管方面的职责包括确保金融体系稳定运行的宏观审慎监管、对具有系统重要性的金融机构的监管、流动性救助和偿付能力恢复，以及与财政部一起对存在问题的金融机构进行危机管理和处置。

金融监管委员会职责:与中央银行共同负责监管具有系统重要性的金融机构，具体负责微观审慎管理，监管金融机构的市场行为，维护市场秩序。

中小投资者和消费者保护局的职责:规范金融交易，保护投资者和金融消费者，打击非法集资，加强金融知识教育。

文章强调，金融监管框架的重构是一项系统工程，仅靠三次会议调整制度是无法完成的。该项目涉及金融立法、金融发展和监管理念调整、政府与市场关系、金融机构所有权调整等金融基础设施改革。，需要不断努力。

以下是全文:

应逐步推进中国金融监管框架的重建

随着我国经济和金融的发展，现行金融监管框架的不适应性日益突出。尽管在改革的必要性上存在共识，但在金融监管改革方案上却存在很大争议。虽然现有的几种方案各有优势，但也存在一些共同的问题，如不涉及监管理念的改革、缺乏财政部门的参与、重形式轻实质(尤其是没有触及目标冲突和职能监管)等。金融监管结构的调整不能指望一蹴而就，而应该从我国的实际出发，循序渐进。近期的重点是解决信息沟通不畅的问题，真正监督空并建立科学的决策机制。未来改革的目标是建立一个相互制衡、有机合作、分工明确、全覆盖、高效率的金融监管框架。

当前金融监管框架与中国金融发展的契合度越来越低

自2003年全国人民代表大会批准国务院改革方案以来，已经过去了13年。这一时期中国金融体系发生了巨大变化，主要表现在以下几个方面:

首先，金融机构的种类和业务量快速增长，金融市场规模不断扩大。这不仅意味着中国金融业和金融市场对经济的影响和贡献增加，也意味着潜在的金融风险和金融管理难度增加。

第二，金融混业经营活动日益增多，跨行业合作形式趋于多样化。在商业层面，金融机构过去已经打破了分业经营的格局。通过设立专门的金融子公司和与金融机构合作，他们实际上已经进入了他们以前无法进入的金融领域。

第三，正规金融体系之外的金融机构发展迅速。随着地方经济的快速发展，正规金融体系的服务能力和水平远远不能满足实体经济的需求。近十年来，在中央政府的认可或默许以及地方政府的积极推动下，各类金融机构发展迅速，风险防范问题日益突出。

第四，跨业务和跨领域套利活动正在增加。近年来，在利润压力加大、资本约束加强、风险指标监管收紧的大环境下，银行等金融机构通过多种方式开展交叉业务，规避监管，增加利润，如通过银行间市场将贷款转化为银行间资产；或者以投资和贷款挂钩的名义把贷款变成投资。尽管这些跨行业、跨行业的交易对活跃国内金融市场、丰富金融产品、提高金融效率具有积极意义，但也带来了不可忽视的问题，如流动性风险增加，一些买卖业务的信贷资产总量实际上有所扩大，但没有纳入统计，大量资金在实体经济之外反复循环，导致企业资本成本增加。特别是，一些高杠杆基金频繁进出股票市场、债券市场和其他资产市场，这增加了市场波动性，一些基金流向高风险领域。随着这类业务的发展，风险表现更加复杂，风险管理更加困难。一旦某个环节出现问题，风险可能会在不同的市场交叉和扩散。

面对上述新情况和新变化，金融监管框架的不适应性日益突出。

首先，分业监管体制与混业经营模式不相适应。首先，当前的监管体系将同一机构内不同业务之间的联系分隔开来，这导致了不同类型的市场实体对类似业务的监管规则和标准的差异。这将不可避免地增加金融机构和监管当局之间的博弈，并增加跨部门信息沟通的难度。另一方面，现有的监管模式不利于不同业务之间的合作，导致某一类金融机构对某一类业务的单一设立，某一类机构只能做某一类业务。以银行业金融机构为例，大约有20种类型的机构，每种类型的机构都有不同的监管指标和要求。这种注重机构而非职能的体系将不可避免地导致不利后果，如监管重叠、监管空白以及金融服务效率降低。

其次，随着金融控股集团数量的增加，金融控股集团缺乏法律规范和跨行业风险监管。中国的金融控制公司基本上未能在银行、证券和保险子公司之间，以及金融和行业之间建立有效的防火墙。集团公司的子公司和子公司之间有很多不良关联交易。贷款、投资、担保、财务管理、代理销售等环节的风险可能会扩散到其他关联公司甚至集团公司。

第二，不一致的监管规则导致不公平的市场。以融资租赁为例，中国有三种类型的公司:融资租赁、对外租赁和国内租赁。虽然业务内容没有区别，但由于公司形式不同，注册资本、融资便利性和监管指标存在巨大差异，破坏了市场的统一性和公平性。另一个例子是保理。商业保理业务和银行保理业务本质上是保理业务，但银行保理业务受银监会监管，而商业保理业务属于地方政府管理，形成了两种不同的监管体系。与银监会对银行保理业务的监管相比，相关机构对商业保理业务的监管要弱得多。但是，商业保理企业在使用中国人民银行信用信息系统、结售汇、税收、融资等方面的竞争条件。远不如银行保理机构。

第三，现有的金融监管框架效率低下且支离破碎，与此同时，它也存在着支离破碎和缺乏合作的问题。以金融消费者保护为例，目前，第三次党代会已经分别成立了金融消费者保护局(或类似机构)。不仅相关制度规定和工作方法存在较大差异，而且第三次党代会相关部门的权责界定不清，导致实际效果有限。

合作中也存在很多问题。在现有制度下，部门利益已成为政策协调的最大障碍。一个部门管辖的事务通常不允许其他部门插手。此外，凡是甲同意乙反对的事。2013年8月成立的金融监管部际联席会议在防范和化解金融风险、协调和解决行业共性问题方面发挥了一定作用，但总体效率不高。一方面，该制度只建立了相关部委之间的协调和审议机制，而不是缺乏权威的决策机制；两个系统没有明确的功能定位和工作目标，权责不清。联席会议办公室设在中国人民银行，也是非专职机构，只有少数人负责会议的具体事项；三是缺乏行业和外部人员(包括专家学者、消费者和投资者代表等)的参与。)，而且很难回应现实需求和集思广益。

第四，无法有效应对新金融机构和类似金融机构快速发展带来的风险。近年来，随着地方经济和地方金融的快速发展，特别是自下而上的民间金融创新越来越活跃，目前基于三会一线基本框架的自上而下的纵向金融监管难以适应这种情况。尤其是空县及县以下存在严重的监管事实，不能有效防范和控制风险。为了弥补中央财政监督的不足，地方政府实际上承担了一些监督责任。

虽然地方政府实际上广泛参与了地方金融监管，但它们面临着金融监管权力、能力和风险处理责任不对称的严重问题。一方面，地方政府承担的一些金融监管责任是有形的、不真实的，没有明确的法律依据，缺乏规范、科学的监管体系和标准；另一方面，地方政府对城市商业银行、农村信用社等地方法人金融机构没有监督权，不能及时获得有效的监管信息。权责分离和监管信息不对称使得地方政府在风险处置过程中非常被动(尤其是非法集资的情况)，这使得事前防范风险和事后确保处置效率变得困难。

更为突出的问题是，地方政府面临着促进金融业发展与促进经济金融风险防控的两难境地。一方面，地方政府迫切需要大量的金融资源来发展地方经济，难以在发展和风险控制之间做出选择；另一方面，地方政府有权管理一些金融机构的资产和人员，它们既是股东又是监管者，因此存在很大的利益冲突。在一些地方，财务办公室的主要职能是融资和吸引投资；二是监督和化解风险。一些地方金融机构还对其管辖范围内的金融机构施加压力，具体规定社会融资和贷款任务的规模，并对地方金融机构的贡献进行评估和排名，从而加速了风险的积累。

现行金融监管框架调整方案的缺陷

最近，社会各界对金融监管体制改革的必要性(为什么要改革)基本达成共识，但对具体改革方案(如何改革)仍存在激烈争议。主要有三个方案，意见比较集中:一是一行三局计划，即一行三会合并形成一个超级金融监管机构，在中央银行下设立银行监管、证券监管和保险监管局；第二个是一条线两方计划，即中央银行和中国银行业监督管理委员会合并，中国证监会和中国保险监督管理委员会保持现有格局不变；三是“一条线一个委员会”的方案，即三个委员会合并为一个综合的金融监管委员会，形成双重监管模式。还有人建议，金融消费者保护局应单独列出，以加强金融消费者保护职能。

总的来说，这三种类型的改革方案都具有一定的合理性，这在一定程度上有助于扭转监督真相空、监督重叠、部门利益导向等存在的问题。然而，这些程序也有一些缺点，并且有三个共同的问题:

首先，上述项目基本上都是外科手术，改革的重点是组织结构的调整，不涉及监管理念的改变。后者恰恰是中国现有监管体系中最大的问题。在过去的几十年里，在传统经济发展模式下形成的金融体系不可避免地被打上效率和增长保护工具以及政府宏观调控工具的烙印。在这种背景下形成的金融监管理念既有父爱，也有母爱:一方面，它严格控制金融机构的行为(主要依靠行政手段)，另一方面，它过分关照金融机构，简单地以数量增加为政策取向。同时，在早期稳定压倒一切的意识下，无风险成为相关部门的最高标准，金融效率和金融发展质量成为次要任务。为了减少自身的风险责任，监管当局往往只盯着自己的土地，而对管辖范围以外的金融风险视而不见。可以说，如果监管理念不调整，无论金融监管框架如何变化，都将是低效的。

其次，这种外科手术式的改革并没有解决不同目标之间的利益冲突。传统发展模式下形成的监管框架赋予相关部门过多的职能。监管机构具有促进经济发展、促进金融业发展、规范金融秩序、支持经济结构调整、实现国家战略、保护金融消费者等多种职能。这些职能的目标往往相互冲突，这是部门利益的根源之一。现有的改革方案不能解决上述问题。即使是第一种方案，也只是将不同监管机构之间的沟通协调转化为同一机构内部的沟通协调，将机构之间的利益冲突转化为机构内部各部门之间的利益冲突。而且，在信息内部化和冲突之后，很可能会使外部监督缺乏足够的信息和把握现实的能力。

第三，金融部门缺乏参与。一国金融体系的稳定与政府的财政能力密切相关，财政部在许多经济体的宏观审慎管理框架中占据重要地位。这不仅是因为财政部在利用公共资金维持金融稳定方面发挥着重要作用，也是因为货币政策需要财政政策的配合才能更加有效(当然，反之亦然)。最近，人们经常引用英国的改革经验，强调危机后英国金融监管框架的改革强化了英格兰银行的职责和权力，但往往忽视了英国财政部的作用。虽然英国中央银行具有很强的独立性，但英国财政部具有较高的政治地位，英国财政部长的职位大致相当于副首相的职位；财政部是英国法律授权的唯一一个使用公共资金进行危机救助的决策机构。在中国金融监管框架改革的规划过程中，金融业基本上被排除在外，这是一件非常奇怪的事情。

重构我国金融监管框架的建议

从中国的实际出发，笔者认为金融监管体制改革不能一蹴而就，必须分阶段推进。

1.从短期来看，对金融监管框架进行重大调整是不合适的

所谓实质性调整，是指上述现有三家银行的合并重组。短期不利操作有两个原因:

首先，目前中国经济下行压力仍然很大。在经济增长下降、经济结构调整和产业升级的过程中，前期积累的、被高速掩盖的问题和矛盾将迅速暴露出来。在未来2-3年，中国可能会进入一个高经济和金融风险时期。根据历史经验，金融监管框架的实质性调整将带来至少一年的整合期，如果决策或操作不当，整合期会更长。相对混乱的金融监管体系显然难以有效应对可能出现的金融风险。

第二，在监管理念改变之前，任何形式的制度调整都无助于解决实质性问题。它不仅对提高金融监管效率作用有限，而且增加了监管体系的整合成本。

2.近期金融监管框架改革应把握主要矛盾，着力解决突出问题

这并不意味着，如果我们不对现有的三个协会进行重大调整，改革就没有什么可做的。当前金融监管体制和机制存在的主要突出问题是:信息沟通不畅导致反应缓慢，政策准确性低，决策不科学，监管模式不统一，这带来了真正的空.监管针对这些突出问题，应进行以下改革和调整:

一是建立金融信息共享机制，统一信息统计标准。目前，财务信息是由一条线的三个协会根据其职能范围制定的。信息收集标准不统一，共享性不高。例如，PBOC和银监会有自己的小微企业贷款统计标准。因此，同一指标的数据不一致，影响了对政策效果的准确评估，也增加了金融机构的负担，因为同一家银行必须报告两份或多份报表。要解决这一问题，应抓紧制定金融信息收集、统计和管理办法，统一统计口径和金融信息统计报表。各监管机构将不再单独对辖区内金融机构提出统计要求，内部统计部门将更加注重统计指标和大数据分析的科学性。同时，要通过系统联网实现不同监管机构实时共享金融数据，建立金融监管信息的日常交换机制，及时沟通各类金融市场信息。

第二，建立高层次的财务决策协调机制。影响科学决策的关键因素有两个:第一，部门利益和部门保护主义。第二，决策封闭，信息披露不够。虽然许多政策在出台前在各相关部门传阅，也征求了行业的意见，但这种决策机制基本上是正式的，有选择性地吸收意见。

鉴于上述问题，建议将现有的部门间协调机制升级为更高级别的金融稳定委员会。该委员会应具有法定职责，明确其工作程序和决策机制，增加财政部的投票权，并定期发布信息和金融稳定报告。应在委员会下设立一个专职办公室，配备足够的专职支持人员，以确保其能够持续、全面地监控系统性风险，识别具有系统重要性的机构、工具和市场，并在必要时做出快速反应。同时，为了提高金融稳定委员会的科学决策，有必要设立一个兼职金融改革和政策咨询智囊团，该智囊团应由熟悉金融问题的专家和行业代表组成，并定期轮换(例如，每三年更换三分之一的成员)。

第三，不管是谁抛弃了自己的孩子，都应该打消他们的想法，统一金融监管政策。一方面，中央金融监管机构应承担对金融机构的主要监管责任，实现金融活动监管的全覆盖；另一方面，要以整治网上金融活动为契机，完善中央与地方的金融监管结构，明确中央与地方的分工。中央金融监管机构应确保在全国范围内执行统一的监管规则，对跨地区、大、中、小的金融机构承担宏观审慎监管和微观审慎监管职责，并不间断地与地方政府共享信息和协调政策。地方政府在中央金融监管机构设定的监管标准下，在一定范围内行使监管职能，配合中央金融监管机构应对风险。由于目前未纳入监管范围的绝大多数非正规金融产品可分为信托和证券(如在当地设立的各种金融资产交易所交易的各种名称的理财产品、股票产品、债券和票据产品)，因此，迫切需要加快《信托法》和《证券法》的修订进程，将这些产品和交易活动纳入金融监管的视角，以减少甚至取消监管

3.构建合理金融监管结构的设想

上述改革和完善措施出台后，金融监管框架可以适时调整。未来中国金融监管框架调整的方向和目标是:

第一，实现权力的有效制衡。根据政治学原理，任何权力都需要制衡，尤其是来自同一层面的制衡。仅仅是上级权力制衡的结果就是下级权力没有效力和动机，或者下级权力失去控制，权力和责任不匹配。为此，作者反对简单地将外国的做法引入中国，以使各部门受益。

第二，提高金融监管效率。为此，首先要准确界定和调整金融监管部门的职能，改变金融监管机构承担多重责任可能带来利益冲突的现状，将金融监管机构从与法定目标相冲突的职能(如所有者职能、增长和稳定保护职能、金融发展职能等)中解放出来。)，适度提高金融监管部门的独立性，督促其重点促进金融体系稳定，保护金融消费者权益和公平竞争；第二，要提高金融监管机构的监管能力，在制度准备上给予它们适度的灵活性和金融独立性，并保证它们有足够的监管资源；第三是提高NPC监管金融监管机构的能力，加强金融监管机构的问责制；第四，转变金融监管方式，减少不当的行政干预。特别是，我们应该改变通过控制金融机构直接干预金融活动的做法，将自上而下管理金融机构和市场的行政官员的心态转变为尊重市场和金融家的合作心态。决策前加强与市场的沟通，提高监管专业能力。有效下放行政权力，降低金融机构监管成本。

第三，加强宏观审慎监管，提高防范系统性风险的能力，特别是加强对系统重要性金融机构和跨行业经营活动的监管。为此，必须转变制度监督模式，推进职能监督；改变数量控制方式，主要通过价格调节市场；改变分裂的金融市场结构，实现市场统一；我们应该改变以地方画卷为监狱的分散监管，消除空的监管真理，实现金融监管的全覆盖。

第四，规范市场行为，加强金融消费者保护。金融危机后，加强对金融消费者的保护已成为国际金融监管体制改革的重要趋势。然而，我国对金融消费者的保护总体上明显薄弱，有必要通过立法和制度调整来加强对金融消费者的保护。

根据上述目标，笔者认为未来理想的金融监管框架是金融稳定委员会领导下的一个委员会、一条线、一次会议、一个局，即中央银行、金融监管委员会、中小投资者和金融消费者保护局的模式。

央行在金融监管方面的职责:确保对金融体系稳定运行的宏观审慎监管，与金融监管委员会共同监管具有系统重要性的金融机构，救助流动性和恢复偿付能力，与财政部共同处理危机和问题金融机构。

金融监管委员会职责:与中央银行共同负责监管具有系统重要性的金融机构，具体负责微观审慎管理，监管金融机构的市场行为，维护市场秩序。

中小投资者和消费者保护局的职责:规范金融交易，保护投资者和金融消费者，打击非法集资，加强金融知识教育。

应当指出，金融监管框架的重组是一个系统工程，它绝不是一项仅通过三次会议调整机构就能完成的工作。该项目涉及金融立法、金融发展和监管理念调整、政府与市场关系、金融机构所有权调整等金融基础设施改革。，需要不断努力。

(作者是国务院发展研究中心金融研究所所长)