地下管廊将成稳增长新主力 收费分摊机制仍待协商

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“如果我们每年能修建8000公里的管道走廊，每公里1.2亿元就是1万亿投资。”陈在座谈会上说。一些管廊规划师告诉记者，“据不完全估计，中国可能在未来三年内形成上述建设规模。”

在完善城市建设和刺激经济增长的双重任务下，住房和城乡建设部最近加大了地下公用隧道建设的力度。6月17日，召开视频会议，宣传城市地下公用隧道建设。住房和城乡建设部部长陈要求完成今年开工建设2000多公里的目标任务。

2015年，国务院及相关部门集中发布了建设地下公用隧道的政策红利。陈在2015年4月10日举行的城市地下综合设施隧道规划与建设培训班座谈会上表示，管廊的建设得到了党中央、国务院的高度重视，地方政府的热情也很高。

“如果我们每年能修建8000公里的管道走廊，每公里1.2亿元就是1万亿投资。”陈在座谈会上说。一些管廊规划师告诉记者，“据不完全估计，中国可能在未来三年内形成上述建设规模。”

然而，管道走廊的建设考验着地方政府的超长期规划能力和利益协调能力。在6月17日的会议上，陈单独要求“地下公用工程隧道一旦建成，就不能改变，不能移动，必须进行科学论证和长远考虑。”"在管道廊道外铺设管道时，不要修建地下公用设施隧道."

应推进管道廊道规划

自2015年以来，财政部和住房和城乡建设部已确定两批25个城市开展中央财政支持地下公用隧道试点项目。

然而，6月17日，167个承担管道走廊建设任务的城市的负责人参加了会议，这意味着即使没有中央政府的巨额补贴，越来越多的城市也加入了管道走廊的建设。

根据《21世纪经济报道》的统计，许多省份计划在“十三五”期间修建200多公里的管道走廊。规划和建设的规模因城市而异。例如，广州计划建设72公里，而许多城市只提前10公里左右。

“一些中小城市并不迫切需要修建管道走廊，但它们正在顺应潮流，导致进入走廊的管道太少，反而浪费了空的地下空间。”在其他城市，管道走廊只建在某些路段上，无法形成系统的管网。”江苏省一家省级设计院的设计师说。

在推进城市地下公用隧道建设电视会议上，陈指出，要科学规划。地下公用隧道一旦建成，就不能改变或移动，必须进行科学论证和长期考虑。

“我建议公用隧道应基于至少50年的长期需求，并预留足够的管道位置和维护空室。”上述设计人员表示:“例如，在江苏省修建一个管廊时，电力、通信、供水、供热等所有管道均可纳入管廊，并预留垃圾收集和工业管道的管道位置。”"管道廊道只有在一定的区域内才能充分发挥其综合效益."以上设计师认为。在一些一线城市的早期规划中，管道走廊的范围通常局限于一个地区或一条路线。从长远来看，公用隧道不能发挥整体效益。

另一方面，为管廊与其他市政设施的结合设计提供了新的思路。在2015年培训班专题会上，陈提出，旧城区管道走廊建设要因地制宜，与地铁修复、河道改造、旧城区改造、道路改造相结合。

强制进入画廊的立法

5月26日，住房和城乡建设部、国家能源局联合发布了《关于推进电力管道纳入城市地下公用隧道的意见》，提出电网企业应积极配合市人民政府推进电力管道纳入走廊。在城市已建管廊的区域，同一规划路线的电力管道应敷设在管廊内。

住房和城乡建设部和国家能源局为地方政府解决了一个大问题。在管道进走廊的实际运营中，属地管理下的管道走廊运营单位面临着权力、沟通等垂直管理单位，尤其是面对中央企业时，地方运营企业的议价能力非常弱。

国家电网公司的一位人士向记者证实，电网建设的项目审批要经过省级电网公司，甚至高压线路也要获得总公司的批准。

尽管陈在6月17日的会议上要求坚决执行所有管道进入走廊的要求，但在管道走廊外铺设管道的同时修建地下公用隧道是绝对不可能的。然而，一些设计者仍然认为，应该通过制定专门的法律法规来迫使不同的管线单元进入走廊。

今年2月1日，第一部专门规范地下公用隧道建设和管理的地方性法规——《珠海经济特区地下公用隧道管理条例》开始实施。《条例》规定，已建管道走廊区域内的管道必须按照专项规划要求进入管道走廊，但按照相关技术规范和标准不能纳入管道走廊的管道以及管道走廊与外部用户之间的连接管道除外。

《条例》还规定，对于应当进入管廊的管线，如果管线单位在管廊外申请新建管线，规划部门不予规划许可，建设部门不予施工许可，市政和公路管理部门不予道路和公路挖掘许可。

与上述规定类似，这些规定也出现在一些省份促进管道走廊建设的文件中，这些文件大多以省政府办公室的名义发布。

然而，武汉大学法学院教授孟认为，经地方人大审议通过的公用隧道专项规划本身就是具有法律约束力的文件，而管廊的建设属于城市规划范畴，因此进入管廊的问题可以在《城市规划法》范畴内解决，无需另行立法。

北京钟健政治研究信息咨询中心专家委员会成员宋智宏在今年5月的一篇文章中说，地下空的法律关系应该在物权法层面上建立。“事实上，为了业主的利益而转让地下空的使用权只是促进管道强行进入走廊的一种策略。真正的意图是改变过去和现在一直使用的地下空室“免费分配”造成的长期以来管道单位低成本挖沟埋管的惰性思维，通过转移空室增加埋管成本，促进管道单位积极配合管道进入走廊。”宋志宏写道。

如何分摊费用

孟郭芹告诉记者,《物权法》没有规定地下空.的用益物权“我个人反对公共产品的有偿转让，因为水、电、气的土地占用费最终会转嫁给广大公众。”他说。

然而，管道走廊的使用是有报酬的。2015年11月国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部发布的《关于实施城市地下公共设施隧道有偿使用制度的指导意见》规定，有偿使用费包括廊道入口费和日常维护费。

对于管廊建设单位和管道主管单位来说，这涉及到单独敷设管道和进入管廊的成本比较。“公用隧道和传统直埋隧道的建设成本计算，以及如何分摊管廊的运营和管理成本，仍处于探索阶段。”深圳一家规划设计院的工程师说。

根据安徽省金寨县管廊项目专项债务募集说明书，从2018年开始，管廊经营者将开始收取入场费和运营费，完成后净收入将达到10.72亿元。然而，本招股说明书并未解释管廊的收费对象将如何分摊成本。

根据上述深圳规划工程师的说法，管廊费用可由进入管廊的单位按比例收取，计算因素包括管道的面积、管道的运营效益和服务范围、进出管廊的频率、传统管道的开挖频率等。

北京大悦咨询有限公司总经理金永祥今年5月接受采访时表示，“各地的入场费问题还没有解决，基本上还是靠财政承担。这是一个游戏过程，入场费增加了。画廊的主人不愿意出去，也没有办法收回成本。仅仅依靠财政负担是不可持续的。”

江苏、内蒙古等省出台的推进管道走廊建设的文件都规定了协商和收费机制。江苏省还规定，不具备供需双方协商定价条件的，可以实行政府定价或政府指导价。

“我觉得目前的费用分担情况是，部委要地方探索，地方政府希望部委统一指导，造成相互依赖的尴尬局面。”上述深圳规划工程师说。(编者:谭)