鞍前马后“稳增长” 城投公司起死回生

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“稳定增长”鞍后，城市投资公司起死回生

引导阅读

中国经济增长正在下滑，新增债务有限，ppp模式的短期作用也有限。城市投资公司仍然被地方政府视为稳定增长和稳定投资的重要实施者。

短期内难以建立规范的地方政府债务融资体系，政府债务与城市投资公司债务交织在一起。城市投资公司与地方政府的关系可能会持续几年，转型之路必然会有许多波折。

我们的记者周晓宇从北京报道

对于许多城市投资公司来说，2015年是充满曲折和戏剧性的一年。

老李是省会城市一家城市投资公司的总经理。他直截了当地说，2015年白天工作后，他晚上回家，有时睡不着。

一切始于2014年国务院43号文件，该文件将所有城市投资公司推到了一个十字路口:融资平台公司的政府融资职能被剥离，融资平台公司不得新增政府债务。这意味着城市投资公司将面临“断乳”。

2013年，国家审计署对国家政府债务进行全面调查时，仅纳入审计的融资平台就达到7，170个。过去，依靠政府信贷融资的发展道路是不可持续的，这些城市投资公司与政府划清界限是必然的趋势。

怎么转弯？老李在接受《21世纪经济报道》采访时表示，如果城市投资公司转型，可能什么都不是。进入竞争领域，与私营企业竞争没有优势。如果股票债务被拿走，公司实际上可以关闭。

2015年，情节发生了巨大变化，一些城市投资公司起死回生。受经济下行压力大和地方政府投资稳步增长的制约，平台公司又开始忙碌起来。

老李有时会觉得有点轻松。“也许十年后，没有必要回头看今天的忧虑。”。2010年，国务院发布第19号通知，提出清理规范融资平台公司。五年过去了，城市投资公司仍然生机勃勃。

老李的忧虑和宽慰是常见的。然而，本届政府高度重视地方债务工作，情况发生了根本性变化，从全面调查国家政府债务，到前几轮地方债务清理和筛选，再到放开地方债务发行和大规模置换现有债务。

然而，由于新增债务有限，ppp模式的短期效应有限，中国经济增长的下行趋势很难在几年内好转。城市投资公司仍然被地方政府视为稳定增长和稳定投资的重要实施者。

短期内难以建立规范的地方政府债务融资体系，政府债务与城市投资公司债务交织在一起。城市投资公司与地方政府的关系可能会持续几年，转型之路必然会有许多波折。

转化焦虑

43号是一个分水岭。2014年10月，国务院发布了《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》，即43号文件

在此之前，地方政府在基础设施或公用事业投资方面严重依赖城市投资公司等融资平台。43号文件明确指出，融资平台不应增加政府债务，地方政府随后应通过发行地方政府债券或通过政府与社会资本的合作模式(即ppp模式)借款。

根据43号通知，NDRC和交易商协会都收紧了城市投资债券的发行。

国家发展和改革委员会提高了公司债券发行人的资产负债比例标准；要求企业将企业信用与政府债务和政府信用分开，不能增加新的政府债务。交易商协会要求企业募集的项目应是非经营性现金流的公益性项目，不包括审计署、银监会和财政部的融资平台清单。

迫于形势，市投资公司的转型迫在眉睫。

老李的公司也在积极策划转型。市政府率先进行资产整合，多家平台公司合并，注入部分养老金和金融资产；同时，集团公司还增加了对子公司的市场评估，要求各子公司逐步拥有经营资产。

老李在接受《21世纪经济报道》采访时表示，政府的融资职能将逐渐弱化，后续只能进一步实施资产管理。

但他直言不讳地表示，转型之路非常艰难。与民营企业相比，城市投资公司竞争力不足。例如，老李的公司有一个房地产公司，但房地产是高度市场化的。除了在当地有房地产开发的国家房地产公司，老李的公司即使面对当地的房地产公司也没有优势。

不止老李一个人不知所措。河南某地级市一家城市投资公司的负责人表示，他们有机会参与该省金融国企的重组，并有望在该省持有一家城市商业银行。“每个人都说这是一件好事。虽然我们通常与许多银行打交道，但我们很难经营自己的银行。”。

一位城市投资公司的负责人表示，融资平台具有融资和项目的优势，因为它依赖政府信贷。脱离政府，重建我们未来的竞争力是非常困难的。

更不用说那些没有运营资产、造血能力差的空空壳公司了。

山西一家地级市投资公司的总经理告诉《21世纪经济报道》，他们公司拥有大量资产，但没有商业项目，也没有自营项目。该公司为政府资助了道路维修和棚户区改造。这些公益项目几乎没有现金回报，所欠债务由财政偿还。2014年，进行了债务筛选，几乎所有债务都归还给了政府。转型没有出路，只能逐步关闭。

政策放松

经济下行压力加大，稳定增长的任务凸显。

2015年3月和4月，国家发展和改革委员会发布了四项特别债券发行指引，加大企业债券对城市地下公用隧道、战略性新兴产业、养老产业和城市停车场建设的支持力度。

更稳定的增长政策相继出台。今年5月，国务院办公厅转发了三部委文件，要求妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题。

城市投资公司的融资渠道也进一步放宽。5月和11月，国家发展和改革委员会发布了两份文件，逐步放宽了企业债券的审批和发行，许多限制被打破。

风数据显示，受43号通知等相关政策影响，2014年12月、2015年1月和2月，城市投资债券发行规模降至600亿元以下；2015年3月以后，城镇投资债券月发行规模逐步恢复到1000多亿元。

一家地级城市投资公司的董事长老张说:“2015年，城市投资公司又活过来了！”

老张说，农业发展银行、CDB和一些商业银行的总行主动对接项目，特别是国家支持的几个领域的建设，包括棚改、经济适用房、地下管道廊道和停车场。在一些项目的可行性研究完成之前，资金已经得到批准。

老张说，“我们市获得的项目贷款资金都在全省前列。因为我们储备了很多项目，前提是跟上国家政策，在国家支持的领域储备更多的项目。现在经济正在走下坡路，银行不愿意贷款给私营企业，风险太高了。政府和城市投资公司的贷款应该相对安全。”

另一家地级市投资公司的负责人向《21世纪经济报道》表示，2015年，他们公司通过中券、私募券和私募公司债券筹集资金，融资渠道的放宽使债务偿还资金在2015年可用。然而，由于房地产和土地市场不景气，很难以好的价格出售土地，收入仍然非常困难。

当然，并不是所有的城市投资公司都能享受到政策放松带来的乐趣。据《21世纪经济报道》记者报道，一些城市投资公司背负着沉重的利息负担，虽然他们有债券来替代现有债务的本金部分，但利息难以偿还，而银行又不愿放贷，因此这些公司的经营陷入困境。

尴尬的身份

一家地级市投资公司的董事长老张所在的城市投资公司，虽然有资金和项目要跟进，但还是觉得底气不足。

“城市投资公司为地方城市的建设做出了很大贡献，地方政府也需要城市投资公司发挥作用，但它们似乎还没有得到官方的认可。我会说过一会儿我要清理，过一会儿我会给你很多项目。我心里有点不是滋味。”

中国金融体系的不完善，使得地方政府“为食买单”，因为它深入基层——公共财政收入只够日常运营支出，很难有额外的资金用于经济建设。特别是在城市化进程中，对城市基础设施、公用事业等配套设施的需求较大，资金缺口较大。以前，它们大部分依靠政府的财政投入，大部分由城市投资公司代表政府投资和运营。

老张进一步说，地方财政每年都很困难，财政也拿不到任何额外的钱。由于城市投资公司的融资能力，它支持当地城市的发展。

2008年金融危机后，随着“4万亿”计划的实施，城市投资公司的数量急剧增加。2009年，中央政府相关文件也明确提出“支持有条件的地方政府建立投融资平台”，融资平台融资贷款能力有所扩大。

2013年，纳入审计的融资平台数量达到7170个，融资平台是地方政府债务的最大借款人，其中只有政府有责任偿还的债务达到4.08万亿元，占37.4%。

由于地方债务规模的迅速扩大和债务风险的积累，国务院于2010年发布文件，要求清理和规范融资平台。2014年第43号，重申要清理规范融资平台，不增加地方政府债务；它为地方政府提供了两种明确的借款方式，一种是地方债券，另一种是ppp模式。

经国家有关部门确认，2013年6月底至2014年底，地方政府债务增加4.6万亿元。与此形成鲜明对比的是，2015年，地方政府新增债务限额总计6000亿元，远低于4.6万亿元的年度限额。

债务限额是不够的。购买力平价能弥补吗？从实际运行情况来看，尽管ppp项目已经升温一年多，但由于政府推出的公益性项目的现金回报难以满足社会资本预期，后续融资资金难以跟进等问题，虽然已经推出了很多ppp项目，但实际落地效果并不是很好。

因此，市投资公司再次被委托重新使用。当地城市投资公司相关负责人向《21世纪经济报道》表示，城市建设和金融发展改革部门的领导仍然希望城市投资公司继续发挥作用。城市投资实际上是政府的一个组成部分。政府想要推动一些项目，有时它不太信任社会资本，它更喜欢被城市投资扣掉。

市场化转型

2015年12月底，财政部部长楼继伟在全国人大常委会上就地方债务管理发表讲话，指出融资平台公司缺乏持续稳定的经营现金流，自身“造血”能力弱，与政府的关系短期内难以理清，制约了市场化转型进程。

至于平台公司后续转型的出路，政策是明确的，无非是两个:空壳公司将被关闭，实体公司将逐步转型为自律和自我发展的市场参与者。

财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚在接受《21世纪经济报道》采访时表示，政府可以通过资产注入和并购(如注入水、供暖等现金流资产)来增强城市投资公司的造血和市场融资能力；此外，市投资公司可以通过购买服务继续参与公益性项目的建设或运营。

尽管政策不断重复，但越来越多的城市投资公司意识到需要加快自身转型，争取后续发展的主动权。

例如，老张意识到他应该关注公司的利润。“你不能把自己当成政府不可分割的一部分。如果你为政府做事，政府应该支付相应的费用。”

同时，老张还刻意区分政府项目和自营项目。虽然已经设置了防火墙，老张还是有点担心:现在禁止城市投资公司向政府借钱。城市投资公司转型后，这部分政府债务最终会由城市投资公司承担吗？

除了管理水平，人员安排也需要面向市场。现有的城市投资公司形式多样，有的以公司命名，但公司员工在系统内都具有公职身份，无论是公务员还是事业单位，而且大多是管理岗位，离物化和市场化运作的第一线还很远。

然而，许多城市投资公司正在探索转型之路。据《21世纪经济报道》记者报道，兰州城市投资公司将资产分为政府资产和企业资产，并区别对待；在人员安排上，将部分集团级管理岗位下放到一线子公司，以丰富实体运作；与此同时，它还在医疗器械等新兴行业拓展业务。

为城市投资公司提供咨询服务的中国现代集团总裁丁伯康在接受《21世纪经济报道》采访时表示，如果地方领导人对城市投资转型有清晰的思路，并做出果断的决策，就可以避免城市投资公司长期陷入焦虑。城市投资公司不应过分依赖政府，而应努力在市场中运作，积累资产和技术经验，为转型打下基础。

(编者:严，如有任何建议，请联系:周xx @ 21京基；gengyb @ 21jingji)