PPP这两年： 改革效应初显

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[截至2015年底，中国已启动6650个公私合作项目，计划总投资8.7万亿元。]

2013年底，政府-社会资本合作(ppp)模式在中国还只是一个想法，当时没有人预料到。两年后，截至2015年底，中国各地启动了6650个公私伙伴关系项目，计划总投资为8.7万亿元。

2015年5月，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署和推进ppp模式。会议认为，ppp模式是转变政府职能、激发市场活力、创造新的经济增长点的重要改革措施。据《中国商报》记者采访，ppp模式在转变政府职能、激发市场活力方面取得了初步成效。

财政部负责ppp的副部长史耀斌曾经评论说，从国际ppp推广的经验来看，中国花了两年多的时间才完成了发达国家十多年的道路。

不仅是ppp项目的数量“井喷”，而且中国还在建设一个相对完整的ppp法律体系。

职能转变——政府从“运动员”转变为“裁判”

Ppp模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府通过竞争手段选择具有投资、运营和管理能力的社会资本，双方按照平等协商的原则签订合同，明确责任和权利的关系，社会资本提供公共服务，政府根据公共服务绩效评估的结果对社会资本给予相应的考虑，以确保社会资本获得合理的收益。

从外部来看，ppp模式将成为促进政府职能转变的重要举措。

过去，地方政府是城市基础设施建设投资的主力军，主要通过地方融资平台公司，借助地方政府的信用背书，从银行等金融机构间接融资来实施基础设施投资。这种模式虽然在短时间内扩大了规模，加快了地方投资，但也给地方政府带来了巨额债务，容易引发政企分开、政事分开等问题。

随着新预算法和《关于加强地方政府债务管理的意见》的实施，地方政府融资平台公司被剥离了政府融资职能。在预算管理和债务约束的情况下，传统的地方政府投融资模式是不可持续的，中央政府通过推进ppp模式引导地方政府寻求基础设施投资的新途径。

Ppp模式将政府的监督、监督和公共服务职能与社会资本的有效管理和技术创新有机结合起来。通过签署项目合同，政府作为项目参与方的权利和义务以合同的形式规定，政府的“责任清单”也得以确定。Ppp模式借助市场这只看不见的手，通过契约共享利益和风险，提高公共服务效率，有利于政府对这只“看得见的手”的分权和控制，从而更好地实现政府职能，提升政府治理能力。

财政部金融司司长孙笑侠曾表示，通过ppp模式，政府将不再提供“个人”和“全包”的公共服务，而是作为监管者和合作者，遵循“让专业人士做专业的事情”和“激励与约束兼容”的原则，充分发挥政府的引导作用，充分调动市场积极性，促进国家治理体系和治理能力的现代化。

拥有丰富ppp项目运营经验的大悦咨询总经理金永祥表示，政府推出的每一个ppp项目都可以反映政府职能的转变。

以池州市污水处理及市政排水设施采购服务项目(以下简称“池州项目”)为例，参与该项目的设计者金永祥对《中国商报》记者进行了分析，称在采用ppp模式之前，池州项目由政府自行建设，但现在政府和社会资本共同出资成立项目公司投资建设，政府占项目公司20%的股份，反映了政府对项目投资职能的转变。最初，池州项目的建设和运营由政府下属的公司完成。采用ppp模式后，项目的运营和管理职能移交给社会资本，政府职能转变为监管者。可以看出，政府的职能发生了很大变化，但为了保证公共服务水平，政府监管的责任并没有减轻。

目前，池州项目是唯一一个被财政部和住房和城乡建设部列为试点的污水处理ppp示范项目。该项目于2015年1月1日正式投入运营。这是财政部首批30个ppp示范项目中的第一个，也是财政部六个ppp经典案例之一。其项目运营经验被业界誉为“池州模式”。

金永祥发现，ppp模式带来了政府职能的巨大转变，而地方政府使用的一套规则也发生了变化，这或多或少会让地方政府“不舒服”。因此，一些ppp项目在推广过程中有时会遇到相关职能部门的抵制。然而，随着ppp模式的深入，法治、契约精神和市场理念越来越普及，特别是越来越多ppp项目合同的加速实施，地方政府将逐渐适应职能的转变，接受政企平等合作的理念。

打破障碍——释放经济活力和创造力

利用ppp模式，私人资本也有望在公共服务领域获得“入场券”。

孙笑侠指出，公共服务一直由政府部门及其下属单位和企业提供，不同地区之间很难相互进入。此外，在同一地区的不同行业中，私营企业甚至其他行业的国有企业也很难进入。推广ppp模式可以打破私人资本进入公共服务领域的“玻璃门、弹簧门和旋转门”，极大地拓展社会资本的发展空间。

金永祥告诉记者，以池州项目为例，池州项目是社会资本进入污水管网建设领域的第一个项目，此前所有污水管网项目均由政府运营。“池州模式”的最大特点是污水管网由社会资本建设和运营，这表明ppp模式打破了社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类企业积极参与提供公共服务，给中小企业更多的参与机会，极大地拓展了社会资本特别是民营资本的发展，激发了市场主体的活力

为了打破各种限制，目前，财政部等部门纷纷出台相关法律法规，鼓励社会资本进入公共服务领域。

例如，2015年2月13日，财政部和住房和城乡建设部联合发布了《关于推进政府和社会资本在市政公用事业领域合作项目的通知》，明确提出在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路和桥梁、公共交通基础设施、公共停车场和地下公用设施隧道等市政公用事业领域推进ppp项目。

2015年4月9日，财政部、环境保护部联合发布了《关于推进政府与社会资本在水污染防治领域合作的实施意见》，提出全面向社会资本逐步开放水污染防治领域，推进ppp模式的应用，具体涉及饮用水水源环境综合整治、湖泊水源保护、生态修复和河流环境综合整治、湖滨缓冲带建设、湿地建设等十多个子领域。

2015年5月19日，国务院办公厅关于转发财政部、发展改革委、中国人民银行《关于推进政府与社会资本在公共服务领域合作模式的指导意见》的通知发布，明确指出ppp模式广泛应用于能源、交通、水利、环保、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。

随着上述法律法规的颁布，ppp项目所涉及的领域进一步扩大。

2015年6月，在财政部公布的第二批206个ppp示范项目中，这些ppp示范项目不再像去年第一批示范项目那样主要集中在污水处理、供水和供热领域，而是已经广泛延伸到市政、水务、交通、医疗、教育、文化、养老、科技等诸多领域。

金永祥告诉记者，在过去的一年里，ppp相关的法律法规越来越完善，帮助ppp项目顺利落地，释放了经济发展的活力。

提高资金效率——财政投入和管理模式的转变

Ppp模式也给传统的财政投入体制和管理模式带来了新的变化。

孙笑侠认为，ppp不再依赖于传统政府的“借贷”融资，而是基于未来的收入，这就要求政府做出一次性的决定，并提供跨年度的补贴。通过ppp模式提供公共服务，将财政支出责任纳入中期财政计划，实施ppp项目“全生命周期”预算管理，将有助于完善财政管理模式，逐步从以往的“单年度”预算收支管理向跨年度、长期预算平衡管理转变，特别是有助于在今世后代之间公平分享财政投入，实现财政管理的代际公平原则，有效弥补当前财政投入不足，有助于缓解当前财政支出压力。

在地方财力不足的情况下，ppp模式减轻了当前财政支出的压力，也使得一些被搁置的公共服务项目得以启动。黄山市公路ppp项目就是这类项目的典型例子。

早在2013年，黄山市政府就考虑对黄山市g205国道和梅林南路进行改造。然而，由于接下来两年财政收入的快速下降，当地政府找不到该项目的总投资约10亿元。然而，在中央政府推广ppp模式后，黄山市将这条市政公路列为当地第一批ppp实施项目。2015年7月，该项目被选为社会资本中铁四局，项目顺利开工建设。

中铁四局安徽投资公司负责项目谈判的总经理吴新荣告诉《中国商报》记者，黄山市政府已将中铁四局投入的资金及收益(包括信托资金)、银行贷款及其利息、黄山市投资公司投入的资金及养路费分批返还给项目公司。项目整个运营期为8年，黄山市政府每年加息1亿多元。与此前政府投资10亿元建设的项目相比，每年超过1亿元的支出完全在政府可承受的财力范围内。

北京地铁4号线是国家发改委公布的ppp项目示范案例之一。香港铁路公司中国区首席执行官易敏曾介绍过合作经验，他说如果四号线完全由政府投资运营，可能需要500亿元，采用ppp可以节省100亿元。

降低风险——有助于减轻政府债务的风险

Ppp模式也有利于化解政府债务风险。

以池州项目为例，池州市财政局相关人士表示，池州市将项目资产出售给社会资本，获得约7亿元资金，用于偿还政府在建设池州项目时所欠的贷款本息，盘活了现有资产，化解了政府债务。

政府资金支持ppp模式的方式也发生了变化。例如，财政部出台了第一批ppp项目财政支持政策，以海绵城和公用隧道两个试点项目为载体，财政补贴开始由“补充建设”向“补充运营”转变，积极鼓励地方政府采用ppp模式建设和运营公共项目。

去年12月17日，财政部发布了《关于实施政府与社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，根据投资规模对通过示范项目验收的新建项目给予固定奖励，努力提高ppp项目运作的规范性和科学性。对于融资平台公司转型为ppp模式的现有项目，将根据当地政府现有债务的实际数额给予适当的奖励，努力推动融资平台公司的转型发展。