成品油价改进入快速推进期

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2015年初，随着当年第一次成品油降价，新的成品油定价机制出台，这是自1998年中国推进原油和成品油定价机制改革以来的第五次调整。

国务院发展研究中心市场经济研究所副所长邓在接受《中国经济时报》记者专访时指出，目前正处于成品油价格全面放开的前夕，有望率先完成电力和天然气价格改革。随着原油进口权的逐步放开，成品油价格市场化的时机将相对成熟。今后，随着价格市场化，我们应加快完善相关配套政策，包括加强监管体系建设，加快石油行业市场准入改革。成品油价格完全放开后，成品油上下游产业链的利益可以通过税收进行协调。

中国经济时报:自实施以来，成品油价格形成机制经历了多次调整。你觉得这些调整怎么样？邓:1998年，中国开始推进原油和成品油价格机制改革。经过2001年、2006年、2008年、2013年和2016年成品油价格机制的不断调整和完善，不仅理顺了成品油价格水平，更重要的是建立了高度市场化的价格机制，保证了成品油的正常供应，促进了成品油市场的有序竞争，增强了企业的可持续发展能力。但是，还需要注意的是，目前的定价机制仍然是由价格部门参照国际原油市场的价格变化来确定国内成品油价格，尚未实现成品油价格最终由市场竞争形成的改革目标。

中国经济时报:现在有条件放开成品油价格吗？邓:《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》明确提出“成品油价格放开的时机”，即价格由物价部门决定，而不是由企业自己决定，即价格由市场竞争形成。问题在于如何理解机会。我认为“时机”并不意味着一个具体的时间，而应该理解为当成品油价格自由化的条件得到满足时。目前，在成品油终端销售方面，竞争已经比较充分；在炼油方面，2014年中国原油加工能力超过7亿吨，总加工能力大大超过国内市场需求，其中地方炼油企业加工能力超过1亿吨，这意味着它们在炼油方面也具有竞争力。目前，只有上游勘探开发和原油进口的竞争力需要提高，但随着原油进口经营权的逐步放开，“油源”环节的竞争力将不断增强。一旦“油源”环节的竞争明显改善，成品油价格放开的条件就完全具备了。因此，与电力和天然气价格改革相比，成品油价格改革有望先行完成。

中国经济时报:放开成品油价格需要做什么？邓:从我国油气行业目前的发展阶段来看，要顺利完成成品油定价机制改革，必须进一步推进相关改革，完善配套政策，主要包括两个方面。

一是加强监管体系建设。建立具有竞争力的成品油市场，建立与成品油行业发展目标相适应的现代监管体系。目前的监管体制已不能适应成品油市场的发展要求，有必要进一步加强监管体制建设，特别是推进市场价格监管和反垄断执法。

随着成品油价格的放开和市场主体的增加，如何维护健康的市场秩序非常重要。现在成品油市场上存在一些非标准油，一些企业还存在偷税漏税的现象。今后，有必要加强对企业违规经营的监管。在开放成品油市场的整个过程中，政府应高度重视监管，真正维护市场环境，使实力雄厚、竞争激烈的企业在竞争中脱颖而出。

第二，要加快石油行业市场准入改革，提高竞争力。“放开竞争性环节价格，充分发挥市场决定价格的作用”的前提是建立竞争性成品油市场，这就要求加快成品油市场准入改革。在成品油的上游勘探和开发领域，近年来放宽了对边际油田勘探和开发的准入限制。建议今后非常规油气资源市场准入应更加注重环境保护和安全准入标准，允许包括非公有制企业在内的各类企业平等进入非常规油气勘探市场，以促进我国油气资源的勘探开发，增强上游油气田的竞争力。在原油进口过程中，要尽快调整和完善原油进口的相关法规，允许各类社会基金平等参与国际市场原油资源的采购，增加“油源”环节的竞争。

从目前情况看，由于国际油价长期处于低位，上游勘探开发环节处于亏损状态，企业不愿意进入。国际原油价格处于较低水平，企业相对愿意进口。此外，上游勘探和开发自由化需要时间，而原油贸易不需要太多时间。因此，在现阶段，提高上游竞争力，调整和完善原油进口的相关法规，将比放开上游勘探开发领域更加有效。

中国经济时报:成品油价格完全放开后，油价的大幅波动将对上下游利益产生重大影响。如何协调上下游的利益？邓:根据目前成品油定价机制，政府决定成品油价格，可以通过价格调节上下游利益关系。在这次推出的新机制中，正是出于这种考虑，才设定了成品油价格调整的上限和下限。成品油价格放开后，意味着企业将自行定价。从整个产业链的长远发展来看，在油价大幅波动的情况下，有必要考虑采取一些措施来协调上下游利益。

从长期来看，油价波动频繁，这将影响成品油上下游的利润分配格局。2014年底，成品油价格调整两次暂停，主要是考虑上游情况。当油价大幅下跌时，上游损失将会凸显出来。2008年，当国际油价非常高的时候，为了保护下游的利益，按照定价机制，国内成品油的定价明显低于价格水平。

总之，如何更好地调整成品油的上下游利益是一个非常重要的问题。在价格发布之前，政府可以通过价格控制来调整上下游利益。企业自主定价后，有必要以其他方式协调上下游的利益。例如，油价下调对消费者来说是一件好事，但如果下调幅度过大，将对未来的石油生产产生不利影响，尤其是如果一个行业继续亏损，将影响后续投资，进而影响未来价格。

中国经济时报:用什么方式？邓:成品油价格完全放开后，就意味着企业会自行定价，但也可以用税收调整等方法来协调上下游产业链的利益。

成品油价格完全放开后，价格本身由市场决定，税收可以在其中发挥作用，这也是调整上下游利益的一种更好的方式。例如，当国际油价上涨时，国内成品油价格上涨，上游受益。通过增加上游勘探环节的税收，可以补贴公益性行业和特殊群体；相反，如果石油价格过低，可以调整终端环节的税收，补贴上游勘探和生产环节，以确保油气生产的长期供应。这种税收调整需要在石油产业链税收整体保持不变的情况下进行。