看 “三医”联动目标如何落实

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本报记者李海南

深刻的解释

国务院近日发布了《关于落实重点工作部门分工的意见》(以下简称《意见》)，这是每年政府管理的“大事”——围绕《政府工作报告》确定的目标推进的方式和进展，总能引起社会各界的高度关注。特别是《意见》将目标和任务划分到具体部门，旨在形成有针对性的局面，促进任务的落实。

在围绕重大问题改革的任务部署中，切实保障民生、加强社会建设，注定是最受关注、影响最深远的领域。其中，在今年的政府工作报告中，三位医生的联系显然占有相当大的份量，而这种联系是社会各界长期以来所呼吁的，并已显示出打破僵局的迹象。也就是说，《意见》着眼于推进医疗、医疗保险和医药的协调改革，从实现大病保险全覆盖、扩大公立医院综合改革试点范围、加快全科医师和儿科医师培训等方面进行了任务部署，并将工作划分为具体部门。据记者粗略统计，涉及近30个部委，分工复杂。

“按职责分工”填补了医疗改革中分工的空白

医疗改革，医疗卫生体制改革的全称。目前，将2009年3月《关于深化医药卫生体制改革的意见》公布实施以来实施的一系列医疗改革称为“新医改”已是惯例。原因是提出了“有效减轻居民医疗费用负担，有效缓解看病难、看病贵”的近期目标和“建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、便捷、廉价的医疗卫生服务”的长远目标。

客观地说，新医改实施七年来，我们还有很长的路要走。各行各业的舆论，特别是医疗卫生系统的主流声音，普遍将障碍归因于医疗改革难以实现联动，医疗改革中的分工存在空·怀特等。例如，为了减轻看病的困难，主流诉求一直是尽快形成分级诊疗体系。然而，由于分工的存在，医疗保险的支付者和医疗提供者很难通过协调形成一个分级的医疗和转诊制度。此外，我国医疗机构具有多头管理的特点，导致在现有制度下，医疗保险的支付者和卫生部门都不能独立完成这一制度的建立，这就需要医疗、医疗保险乃至医药职能部门的协调实施。

今年的《政府工作报告》也明确指出了这一点，即在大约70%的城市开展分级诊断和治疗试点项目。这意味着所有参与方将在一场象棋比赛中进行全面考虑，以期实现分级诊断和治疗，并有效缓解看病难的问题。查看《意见》中部委分工的表述，除突出专业细分改革领域的单一牵头部门(如扩大卫生计生委牵头的公立医院综合改革试点范围)外，在分工的末尾增加了“按职责分工负责”字样。由此可见，在国家层面的推动下，长期困扰中国医疗改革深化的三位医生难以合作的尴尬局面将被打破。

国务院发展研究中心产业经济研究部研究员魏继刚在接受记者采访时表示，推进医疗、医疗保险、医药联动改革，需要各方面的协调推进，以确保医疗卫生体制改革的形成。其中，规范医疗行为，净化医疗卫生事业发展环境，不是一个单一的部门能够解决的，医疗卫生行业的所有部门都应该实现联动。

“看医改大格局中的细节，考虑到相关部门的协调和联动，不应该局限于政策的落实。政策制定的初衷是要打破部门利益，形成共识，确保以人民利益为准绳，以人民生命健康为出发点和落脚点。”魏继刚说道。

三医联动践行大系统改革精神

长期以来，中国社会各界普遍认为，医疗改革的推进一再受阻，即医疗改革面临的困难是医疗保险、医药和医疗由不同部门管理，三大体系不协调，在一些关键问题上无法联系和支持。因此，早在今年的《政府工作报告》中，在部署三位医生联动的具体任务之前，民间就已经有了相关的讨论。

其中，2012年，卫生部发布《健康中国2020》战略研究报告时，建议卫生、医疗保障、计划生育、环保、体育等几个职能相近的部门与人民健康相关。，可以考虑逐步合并成立国家卫生福利部或国家卫生委员会。这一提议引起了公众舆论的关注，同时也被视为新一轮大规模体制改革的前奏。

今天，要实现这个梦想似乎还有很长的路要走。然而，不可否认的是，近年来，政府在改善民生的大基调下，推行了一系列与公共医疗、健康养老和环境治理相关的措施，客观上朝着打破行政壁垒、促进全民健康福利协调发展的目标迈进。

统一卫生和社会福利长期以来一直是发达国家政府机构的普遍做法。其真正意图在于更好地界定各部门的职责和分工，落实各部门的职责，提高行政工作的效率。显然，从全球来看，中国的行政成本偏高，而低行政效率也增加了人民的负担。然而，要消除这一现象并提高行政效率，仅靠一个部门是无法解决的，需要在国家一级逐步推广。

事实上，中国近年来大力推进的大规模体制改革正从国家层面展示出降低行政成本、提高行政效率的意图。其中，2013年推进的新一轮国务院机构改革将国务院部门减少到25个。其中，必须提到卫生部门的改革成就:取消卫生部和国家人口和计划生育委员会，并设立国家卫生和计划生育委员会，即卫生计划委员会。

针对当时的大系统改革，国家行政学院教授李拓在接受记者采访时表示，实现大系统可以带来整合行政资源、减少行政资源浪费、降低行政成本、提高行政效率等效益，这是中国行政体制改革的总趋势。在李拓看来，我国政府行政部门长期以来面临着“太大、太贵、太懒、太分散”的问题。大系统的改革可以减少臃肿的行政系统，降低行政成本，提高行政效率，减轻人民和纳税人的负担。他强调，行政效率必须大大提高，否则将无法满足经济社会发展的要求，甚至导致我国的上层建筑和经济基础无法适应。

目前，虽然我国推进的大部门体制改革尚未实现“大卫生部门”的设想，但根据我国的国情和现实，目前的部门设置已经得到了很大的优化，行政效率也有所提高。事实上，这是《意见》能够推进三医联动改革，在近30个部委、局之间进行分工的前提。特别值得强调的是，《意见》统筹安排，协调各部门，共同推进改革和分工，旨在填补管辖空白，提高工作效率。这一初衷与“避免政府职能重叠、多门行政、多头管理，提高行政效率、降低行政成本”的改革精神相吻合。