京沪双双出招缓解“大城市病” 首要控制人口增量

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事实上，北京和上海已经设定了人口控制的目标。北京的目标是到2020年将全市常住人口控制在2300万以内，与2014年相比，北京六个区的常住人口总量将减少15%左右。到2020年，上海的人口控制在2500万以内。

为了缓解“大城市病”，北京、上海近日出台了相关的城市规划和建设管理意见，并在城市定位、功能救济、减少建设用地、住宅等方面提出了相应的要求。

目前，北京市已经出台了《关于全面深化改革、提高城市规划建设管理水平的意见》，提出要加快非资本职能的释放。

《21世纪经济报道》记者获得的《关于进一步加强上海城市规划建设管理的实施意见》(以下简称《实施意见》)表明，缓解特大城市非核心功能是一个重要目标。

许多分析人士认为，这两个实施意见进一步明确了北京和上海的城市定位。对于中国的这两个特大城市，包括控制建设用地和缓解城市功能，其背后的逻辑是控制人口和优化人口结构。

控制人口链的出现

作为特大城市，北京和上海在实施意见上有许多相似之处。在比较了北京和上海的实施意见后，《21世纪经济报道》记者发现，两个城市都提出要严格控制建设用地的建设规模。

其中，北京提出五环路不新增建设用地，严格控制建设规模。同时，要制定和实施减少城乡建设用地的五年规划和年度计划，到2020年，全市建设用地规模将减少到2800平方公里以下。

另一方面，上海在实施意见中提出，到2020年，要推进资源节约型城市建设，将低效建设用地减少50平方公里。

合理安排建设用地也是国务院以前出台的相关政策的要求。然而，上海社会科学院城市与人口发展研究所所长于洪生在接受《21世纪经济报道》采访时表示，从两地的实施意见来看，大城市建设用地控制和功能缓解与人口规模控制和人口结构优化密切相关。

于洪生表示，建设用地规模一般与人口挂钩，目前建设用地城市化速度很快。在包括上海在内的许多城市中，土地城市化速度快于人口城市化速度，人口城市化速度快于工业城市化速度，导致建设用地大量流失，产出效率下降。对于像北京和上海这样的城市，为了控制人口，需要降低建设用地指标，控制外国永久居民的数量。这项措施更重要。

华东师范大学中国现代城市研究中心主任宁在接受《21世纪经济报道》采访时表示，土地集约利用是特大城市的一大趋势，但如何操作可能会涉及一些地方政策的修改问题，需要进一步落实。

然而，控制人口增长只是其中的一部分，如何优化人口结构涉及到城市功能的释放。在实施意见中，北京继续强调非资本职能的缓解，而上海则希望缓解非核心职能。

北京提出要加快非首都职能的释放，优化和提升首都的核心职能，控制“大城市病”。到2017年，存量缓解将取得突破，到2020年，非资本功能缓解将取得显著成效。上海提出缓解特大城市的非核心功能，加强与长三角城市群和长江流域的协调发展。

余洪生指出，缓解城市功能是人口结构的优化和调整。职能转移后，相关产业也会转移，人口也会转移。这项措施，加上对建设用地的控制，将会产生双管齐下的效果，即减少人口和优化结构。

此外，北京和上海在实施意见中都提到了建设一批特色城镇的目标。在于洪生看来，特色城镇可以发挥承载功能的作用，功能、产业和结构有所区别，可以与北京和上海的功能救济相结合，是两个城市功能救济的一个非常重要的方面。

事实上，北京和上海已经设定了人口控制的目标。北京的目标是到2020年将全市常住人口控制在2300万以内，与2014年相比，北京六个区的常住人口总量将减少15%左右。到2020年，上海的人口控制在2500万以内。

为了实现这些目标，6月16日在北京的7个区发布了人口救助计划。今年以来，上海对非居民买家的资格和牌照拍卖做出了进一步限制。

继续治理“大城市疾病”

在实施意见中，北京和上海都提出了对现有“大城市病”的治理需求。目前，在特大城市，交通拥堵、环境恶化和城市运营成本高的问题依然严重。

上海关注的五大问题包括经济结构转型升级(爱情基础、净值、信息)、生态环境、交通、文化传承与发展、住宅与居住等。

北京市在《实施意见》中指出，当前要解决的突出问题是严格控制人口规模，坚决控制空气污染，加快控制交通拥堵，加强垃圾综合治理，加强城乡结合部综合整治。

针对“大城市病”，上海还提出了加强垃圾综合管理、优化公共服务和管理体系、建设城乡绿色生态网络等措施。

北京进一步提出集中力量建设北京城市分中心。在建设北京城市副中心的同时，应加强新城在整个城市的整体发展，通过更好的基础设施、更高效的城市管理体系和更高水平的公共服务，大大提高新城的综合承载能力和服务能力。

另一方面，上海提出加强与长三角城市群和长江流域的协调发展。按照网络化、多中心化、集团化、集约化的目标，建立了主城-新城-新城-村的空房体系。

此外，上海还提出要坚定不移地坚持以住房、居民消费和普通商品住房为重点的住房市场体系，坚定不移地减少经济增长对房地产业的依赖。北京已经提议建立一个租房和购房相结合的住房供应体系。

宁指出，在特大城市发展过程中，应注意研究城市发展的客观规律，目前相关规划仍需要大约五年的观测时间。

同济大学经济与管理学院教授朱大建认为，中国正进入2.0版的城市化新阶段，首先是制定城市发展的约束条件，然后是推动城市发展。这一阶段是城市发展的新阶段，总量不变，存量更新，鸟笼更换。它可以迫使空较少的城市垂直发展，提供高附加值和高产出的产业，从而形成更具竞争力的城市。