智库建议：“十三五”实施空气污染与气候变化双控策略

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根据清华-布鲁金斯公共政策研究中心17日公布的最新研究结果，中国有必要在“十三五”期间实施空空气污染和气候变化双重控制战略，并建议尽快用总能耗和能耗强度双重控制指标取代现有的节能指标。

煤炭消费在2013年达到峰值

在同一天举行的中国低碳发展论坛上，清华大学低碳经济研究所所长、国家气候变化专家委员会副主任何建坤表示，如何将经济放缓、产能过剩、去库存化带来的经济和社会压力以及相关投资转化为创新、协调、绿色、开放和共享的发展势头，是“十三五”期间经济低碳转型和社会绿色转型的关键。

何建坤表示，新常态下，在中高速经济增长下，二氧化碳排放量增速将逐步下降，经济结构调整将向高端低碳产业发展，创新驱动将全面推动碳强度下降。低碳也将成为衡量新经济常态下发展的核心指标。

中国应积极实施低碳转型，促进经济新常态发展。何建坤表示，这主要包括:实现经济可持续增长，从高碳经济发展模式向低碳经济发展模式转变，建立安全、高效、清洁、低碳的能源供应和消费体系；实现经济、能源和环境的协调治理。

自2012年以来，中国能源消费增速开始大幅下降。与前10年相比，“十二五”期间能源消费年均增速下降超过三分之一。与此同时，与能源相关的碳排放增长率大幅下降。“十五”和“十一五”期间，与能源相关的碳排放每年增加4.3亿吨二氧化碳，而“十二五”期间，年均增加2.8亿吨。2015年，与能源相关的碳排放总量与上年基本持平，单位能源的能源强度和碳含量大幅下降。

根据中国煤炭工业协会的数据，预计2015年全国煤炭消费量将下降4%左右。此外，发电、钢铁和建筑材料等主要煤炭消费行业的煤炭需求在2016年可能会下降。

根据同一天发布的《中国低碳发展报告(2015-2016)》，中国煤炭消费总量可能在2013年达到峰值，未来煤炭消费很难明显高于2013年。报告称，在新的经济常态下，未来五年经济增长率将进一步降低，从而降低能源总需求的增长率。能源消费增速下降，特别是煤炭消费总量达到峰值，标志着中国低碳发展进入了一个深刻变革的新阶段，也是中国碳排放最终达到峰值的必要阶段。

何建坤表示，展望未来，“十三五”时期将是中国经济发展的重要时期，也是履行国内外承诺、实现低碳转型的关键时期。未来五年，低碳发展指标，包括单位国内生产总值二氧化碳排放量、单位国内生产总值能源消耗、非化石能源比重和森林存量，都非常明确。国际气候变化和国内环境污染控制的双重压力将促使中国逐步推进煤炭消费和碳排放总量控制目标，中国也将采取措施促进能源结构多元化发展。

然而，上述报告也表明，目前中国巨大的能源消耗总量和长期以煤炭为主的高碳能源利用模式，导致生态环境不断恶化，严重制约了经济社会的可持续发展。未来，为了实现既定的200年经济发展目标，经济将继续发展，对能源的需求将继续增长。如果过去的高碳能源利用模式继续下去，将会给生态环境带来更大的压力。

未来，我们必须重塑能源生产和消费体系，从源头上减少环境污染和温室气体排放。清华大学公共管理学院教授、清华-布鲁金斯公共政策研究中心主任叶琪认为，重塑能源、提高效率、控制总能耗是关键，发展清洁低碳能源是根本，转变发展模式是前提，引导消费模式是基础。

污染控制和碳减排是最有效的

“十一五”以来，中国政府为高耗能工业企业设定了有约束力的节能目标，作为评估其节能效果的主要量化指标。

根据上述报告，对10家案例企业的调查发现，将节能作为考核指标存在三大问题:10家案例企业上报的节能可分为四类:固定比率法产品节能、环比率法产品节能、固定比率法产值节能和环比率法产值节能。不同方法计算的不同类型的节能量不具有可比性；

案例企业通过扩大产量实现了一些节能目标，而这部分能源实际上是企业对市场需求的反应，而不是节能行为，因此对企业的节能行为不会产生强烈的激励作用；

由于节能类别和计算方法多种多样，计算步骤相对复杂，因此政府部门对节能的检查比总能耗、能耗强度等其他常见的节能量化指标更加困难。

叶琪认为，鉴于企业间缺乏可比性，无法消除产量扩张带来的节能效果，且核查困难，建议尽快用总能耗和能源强度双重控制指标替代现有的节能指标。

清华-布鲁金斯公共政策研究中心也对中国可再生能源融资进行了研究，并追踪了2013年中国可再生能源领域的资本及其流入。研究发现，2013年中国可再生能源的融资总额和投资总额分别比2012年增长了0.8%和5.9%。

齐伟介绍，2013年，中国可再生能源投融资主要表现为以下变化:投资方财政补贴减少，政策支持重点、目标和范围发生变化；融资渠道减少，可再生能源融资严重依赖银行贷款，中小型分布式光伏发电项目融资模式亟待突破；可再生能源发电投资减少，非发电领域可再生能源应用投资大幅增加；可再生能源的开发利用对能源替代和碳减排具有显著的作用。

在可再生能源投融资总量持续增长的同时，可再生能源领域迫切需要创新融资渠道和模式。叶琪说。

根据上述报告，中国目前改善空天然气质量和应对气候变化的政策侧重于严格控制煤炭使用，其中许多政策要求企业降低能耗强度(或二氧化碳排放强度)并安装污染控制设备。

清华大学能源与环境经济研究所所长、中国能源研究会常务理事、新能源专业委员会秘书长张喜亮表示，对中国而言，近期大幅减少煤炭使用可以同时减少空气污染物和二氧化碳的排放，但当煤炭被挤出能源系统时，替代能源的边际成本将逐渐增加。因此，有必要进一步有效减少空气污染物和二氧化碳，分别设定空气体污染控制和温室气体减排目标，通过碳价格政策实现空气体污染和二氧化碳减排的最有效协调处理。

张喜亮认为，与其他方法相比，控制空气体污染和减少二氧化碳排放最为有效。这一政策理念将确保中国以最低的成本在2030年实现其峰值目标，同时为改善空天然气质量带来显著的协同效应。

张喜亮表示，在实现2030年减排目标的行动中，中国政府需要进一步强化和细化新能源和可再生能源发展目标，进一步分解落实各省、自治区、直辖市的减排目标和行动，继续推进节能减排，加强新能源技术创新，在快速发展的同时协调经济、能源和环境问题。

清华-布鲁金斯公共政策研究中心由清华大学和布鲁金斯学会共同创建，致力于在中国经济和社会变革等重要领域提供独立、高质量和有影响力的政策研究，并保持良好的中美关系。

3月17日，中国低碳发展论坛召开。摄影/张克