规范旅游市场尚需完善法治环境

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国务院办公厅近日发布《关于加强旅游市场综合监管的通知》(以下简称《通知》)，部署旅游市场监管机制改革创新，加强旅游市场综合监管。强调要加快建立权责明确、执法有力、行为规范、保障有效的旅游市场综合监管机制，进一步解决扰乱旅游市场秩序、侵犯旅游者权益等突出问题。

应该说，每一个重大节日，对旅游消费的关注都会有增无减，特别是对于“十一黄金周”和春节等重要节日。其中，旅游市场中“零团费”旅游等极端情况被绑架的情况并不少见。导游侮辱游客是常有的事；此外，依靠“机票经济”的主要景点似乎陷入了一个奇怪的怪圈，即在长假前后盲目提高票价来创收。

随着中国经济和社会的快速发展，人民生活水平的提高和旅游环境的不断改善，中国旅游市场保持了旺盛的增长势头，对经济发展的贡献日益增加。但客观地说，旅游市场的一系列顽疾正在侵蚀旅游业发展的一些成果。例如，与出境旅游和国外消费的持续快速增长相比，国内旅游市场往往充斥着景区游客、景区价格大幅上涨甚至强制消费。显然，这种旅游市场环境与社会各界期待的规范、有序、持续、健康的旅游市场发展前景大相径庭。

因此，明确把旅游消费作为大力培育新的消费热点的关键节点，响应供给侧结构改革的战略号召，尽快形成适合广大人民群众旅游消费需求的国内旅游市场环境，已成为国家的一项紧迫任务。

从这个角度看，《通知》似乎下定决心要彻底整顿旅游市场的顽疾。根据《通知》要求，各地区、各有关部门要尽快制定旅游市场综合监管责任清单，通过政府公告、政府网站、公告等方式向社会公开旅游部门及相关部门的职能、法律依据、实施主体、执法权限和监管方式，加强部门间对旅游市场违法违规行为的信息沟通，强化联合执法、协同监管的相关工作机制，提高综合监管效率和治理效果。

同时，通知明确了旅游部门、公安部门、工商部门、交通部门、文化部门、税务部门等12个涉及旅游市场和旅游消费部门职能分工，并提出了监管要求。事实上，监管职能对各部门来说是明确的，旨在联系和尝试解决近年来在旅游市场上频繁出现的各种顽疾。

通知指出，加强旅游市场监管不同部门之间的信息沟通，充分发挥综合监管作用十分重要。同样，解决旅游市场中存在的各种弊病需要多个部门的参与，加强联合执法和综合管理。特别是要明确相关部门的职责，加强联合执法，使之规范化、制度化。如公安、工商、物价、交通、质监、旅游等部门要重点查处欺行霸市、垄断市场、非法经营、欺骗消费者、强迫消费等违法行为；国土、环保、住房建设、文化、林业、文物、宗教、旅游等部门要重点解决非法用地、破坏资源、过度开发等违法行为。

此外，值得注意的是，试图通过连接各部门的监督职能来形成综合监督，可能成为监督体制改革的一个突破口。根据《通知》，中国将推进综合监管体制改革试点。按照深化行政管理体制改革的精神，创新执法形式和管理机制，加快理顺旅游执法机构与政府职能部门的责任关系，在2016年前将旅游市场执法纳入综合行政执法体制改革试点。

从本质上讲，一系列加强监管的措施离不开规范有效的法律环境，这对旅游市场更为重要。要使旅游市场规范有序，我们不仅要通过不断完善旅游法律制度来改善法制环境，还要对旅游市场中的一系列顽症“对症下药”。

以最受关注的导游强制游客消费所产生的“回扣”营利行为为例，其背后的深层原因之一是导游作为旅游市场的重要参与者之一，其应有的劳动权利得不到保护。目前，大量导游未能与旅行社签订劳动合同。“买团卖团”，不依法全额支付导游费用的现象依然普遍。回扣仍然是部分导游的主要收入来源，导游合理的薪酬机制尚未形成，形成了“零负团费”的恶性循环，催化和加剧了强迫游客消费牟利的普遍存在。

俗话说，“法律的生命力在于它的实施”，期望旅游市场的规范和秩序离不开法律环境的完善，法律环境的建设离不开旅游守法的轨迹。因此，促进旅游法的有效实施，保障法律权威，不仅是立法者面临的难题，也是各相关部门发挥监督职能，形成综合行政执法体系的关键。

对于处于快速上升通道的中国旅游市场来说，要实现科学有序的发展，一方面要不断完善和规范现有的旅游法律体系，如及时修订《旅行社条例》、《导游管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》等《通知》中提出的法律、法规和规范性文件，完善《旅游法》的配套制度；另一方面，要确保旅游业守法，加强法治，这不仅需要多部门的综合管理和监督，还需要旅游从业人员的积极遵守和公众等舆论监督力量的积极参与。只有这样，才能逐步建立起一个适合中国国情的良好的旅游法律环境，从而更好地适应旅游业的蓬勃发展，满足旅游业平稳快速发展的需要。