国务院印发普惠金融发展规划 促进互联网金融健康发展

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中国证券报1月15日，中国政府网站发布了国务院发布的《推进普惠金融发展规划(2016-2020)》全文。

该计划提出，到2020年，要建立与全面建设小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系，有效提高金融服务的可获得性，显著增强人民获得金融服务的意识，显著提高金融服务满意度，满足人民群众的需求。对金融服务日益增长的需求，特别是对小微企业、农民、城镇低收入人群、穷人、残疾人和老年人的需求，应能使中国的普惠金融发展水平及时提高。

根据规划，要提高金融服务覆盖率，要基本实现乡镇机构、村服务、乡镇银行网点和保险服务全覆盖；提高金融服务的可获得性，大幅度提高对城市低收入人群、困难人群、农村贫困人群、创业农民、创业大学生、残疾职工等初创业者的金融支持，完善对特殊群体的无障碍金融服务；提高金融服务满意度，有效提高各种金融工具的使用效率。进一步提高小微企业和农户的贷款申请率和贷款满意度。

《规划》还提出要完善多元化、广覆盖的制度体系，特别是要拓宽小额信贷公司和典当行的融资渠道，加快信用信息系统的准入，建立风险补偿机制和激励机制，努力提高小微企业的融资服务水平。

《规划》还提出要促进互联网金融机构规范健康发展，加快制定行业准入标准和行为准则，建立信息披露制度，提高普惠金融服务水平，降低市场风险和道德风险。

根据规划要求，鼓励金融机构利用大数据、云计算等新兴信息技术，搭建互联网金融服务平台，为客户提供信息、资金、产品等全方位金融服务。鼓励银行业金融机构设立互联网金融特许经营业务单位或独立法人实体。

以下是全文:

推进普惠金融发展规划(2016-2020年)

普惠金融是指根据平等机会的要求和商业可持续性原则，以可承受的成本向所有社会阶层和有金融服务需求的群体提供适当和有效的金融服务。小微企业、农民、城市低收入人群、贫困人群、残疾人、老年人等特殊群体是目前中国普惠金融的重点服务对象。大力发展普惠金融是中国全面建设小康社会的必然要求，有利于促进金融业持续均衡发展，促进大众创业创新，推动经济发展方式转型升级，促进社会公平和社会和谐。

党中央、国务院高度重视发展普惠金融。十八届三中全会明确提出发展普惠金融。2015年《政府工作报告》提出要大力发展普惠金融，让所有市场主体共享金融服务的风雨。为了促进普惠金融的发展，提高金融服务的覆盖面、可用性和满意度，增强所有市场主体和广大人民群众获得金融服务的意识，制定本计划。

一，整体思维

(a)发展现状。

近年来，我国普惠金融的发展呈现出服务主体多元化、服务覆盖面广、移动互联网支付利用率高的特点。人均银行账户数、银行网点密度等基础金融服务已达到国际中上游水平，但仍存在诸多问题和挑战:普惠金融服务失衡、普惠金融体系不完善、法律法规不完善、金融基础设施建设有待加强、业务可持续性有待提高。

(二)指导思想。

我们将全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，坚持借鉴国际经验和体现中国特色相结合，政府引导和市场引导相结合，完善基础金融服务和重点领域金融服务，不断提高金融服务的覆盖面、可及性和满意度，让最广大人民群众公平分享金融改革和发展的成果。

(3)基本原则。

健全机制与可持续发展。建立有利于普惠金融发展的体制机制，进一步加大对弱势金融服务的政策支持，提高准确性和有效性，规范市场失灵，确保普惠金融服务的可持续发展和服务的持续改进，实现社会效益和经济效益的有机统一。

机会均等有益于民生。为了改善人民的生活和福祉，所有阶层和群体都可以享有机会平等和价格合理的满足其自身需求的金融服务。

市场引导和政府引导。正确处理政府与市场的关系，尊重市场规则，使市场在金融资源配置中发挥决定性作用。充分发挥政府在统筹规划、组织协调、均衡布局和政策支持中的导向作用。

防范风险，促进创新。加强风险监管，确保金融安全，维护金融稳定。坚持监管与创新并行，加快建立符合普惠金融发展要求的法律规范和监管体系，提高金融监管有效性。在有效防范风险的基础上，鼓励金融机构推进金融产品和服务方式创新，适度降低服务成本。对于疑难问题，要坚持先试点，成熟后推广。

总体规划和当地条件。从促进我国经济社会发展、城乡统筹和区域平衡出发，加强顶层设计和整体协调，优先解决欠发达地区、薄弱环节和特殊群体的金融服务问题，鼓励各部门、各地区积极探索、先行先试、扎实推进，做到水土不服、脚踏实地、造福大众。

(4)总体目标。

到2020年，我们将建立与全面建设小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系，有效提高金融服务的可获得性，显著增强人民获得金融服务的意识，显著提高金融服务满意度，满足人民日益增长的需求。特别是小微企业、农民、城市低收入人群、贫困人群、残疾人和老年人应及时获得价格合理、方便安全的金融服务，使我国普惠金融发展水平处于国际中上游水平

提高金融服务覆盖率。要基本认识到乡镇有机构，村里有服务。在乡镇层面，基本实现银行实体网点和保险服务的全覆盖，巩固村级农业救助和退出服务覆盖网络，提高利用效率，促进行政村一级基本金融服务的全覆盖。拓展城市社区金融服务的广度和深度，显著提高城市企业和居民金融服务的便利性。

提高金融服务的可用性。大力改善对城市低收入人群、贫困人口、农村贫困人口、创业农民、创业大学生、残疾职工等创业初期人群的金融支持，完善对特殊群体的无障碍金融服务。增加对新格式、新模式和新主题的财政支持。提高小微企业和农民的贷款覆盖率。提高小微企业信用保险和贷款保证保险覆盖率，力争农民参加农业保险的覆盖率达到95%以上。

提高金融服务满意度。有效提高各种金融工具的使用效率。进一步提高小微企业和农户的贷款申请率和贷款满意度。提高小微企业和农户信用档案归档率。大幅降低金融服务投诉率。

二是完善多元化、覆盖面广的制度体系

充分发挥传统金融机构和新业务实体的积极性和主动性，引导各类机构和组织结合自身特点，找准市场定位，完善机制建设，充分发挥各自优势，为所有市场主体和广大人民群众提供多层次、全覆盖的金融服务。

(a)发挥各种银行机构的作用。

鼓励发展政策性银行与其他银行业金融机构以批发资金形式合作，降低小微企业贷款成本。强化农业发展银行的政策功能定位，增加对农业发展、水利、贫困地区道路等农业和农村基础设施建设的贷款。

鼓励大银行加快小微企业特许经营机构建设。继续完善中国农业银行三农金融部管理体制和运行机制，进一步提升三农金融服务水平。引导邮政储蓄银行稳步发展小额涉农贷款业务，逐步扩大涉农业务范围。鼓励国有股份制商业银行、城市商业银行和民营银行扎根基层，服务社会，为小微企业、农业、农村和城镇居民提供更有针对性、更便捷的金融服务。

推动省级协会加快职能转变，提高农村商业银行、农村合作银行和农村信用社服务小微企业和三农的能力。加快在县(市、旗)集中设立村镇银行的步伐，重点布局中西部地区、贫困老区、粮食主产区和小微企业集聚区。

(二)规范各类新机构的发展。

拓宽小额贷款公司和典当行融资渠道，加快信用信息系统准入，研究建立风险补偿机制和激励机制，努力提高小微企业融资服务水平。鼓励金融租赁公司和金融租赁公司更好地满足小微企业和涉农企业设备投资和技术改造的融资需求。推动消费金融公司和汽车金融公司发展，激发消费潜力，促进消费升级。

积极探索发展新型农村合作金融的有效途径，稳步开展农民专业合作社内部资金互助试点。注重建立风险损失吸收机制，强化与业务发展相适应的资本约束，规范新型农村合作金融发展。支持农村小额信贷组织发展，继续为农村贫困人口提供融资服务。

大力发展一批政府融资性担保机构或资金，推进建立以支持小微企业和农业、农村、农民为重点的省级再担保机构，研究论证建立国家融资性担保基金。

促进互联网金融机构规范健康发展，加快制定行业准入标准和行为规范，建立信息披露制度，提高普惠金融服务水平，降低市场风险和道德风险。

(3)充分发挥保险公司的优势。

保持县域农业保险经营主体的相对稳定，引导保险机构不断加大对农村保险服务网点的资金、人力和技术投入。支持保险机构与基层农林科技推广机构、银行业金融机构、各类农业服务组织和农民合作社合作，促进农业技术推广、生产经营、森林保护、动物保护、防灾防损、家庭经济保障与农业保险和农村小额人身保险相结合。充分发挥农村集体组织、农民合作社、农业社会化服务组织等基层机构的作用，组织发展农业保险和农村小额人身保险业务。完善农业保险合作机制。

第三，创新金融产品和服务

利用互联网等现代信息技术，积极引导各类普惠金融服务实体降低金融交易成本，拓展服务半径，拓展普惠金融服务的广度和深度。

(a)鼓励金融机构创新产品和服务。

促进和创新面向小微企业、大学毕业生、农民、特殊群体和明确扶贫目标的小额贷款。开展动产质押贷款业务，建立基于互联网的集中统一的自助动产和权利质押登记平台。研究创新社会医疗服务的金融支持方式。开发适合残疾人的金融产品。加强网上银行和手机银行的发展和推广，完善电子支付手段。引导符合条件的银行业金融机构设立无障碍银行服务网点，完善电子服务渠道，为残疾人、老年人等特殊群体提供无障碍金融服务。

在全国中小企业股份转让系统中增加适合小微企业的融资品种。进一步扩大中小企业债券融资规模，逐步扩大小微企业信用增级集体债券发行规模。发展M&A投资基金、私募股权投资基金和风险投资基金。支持符合条件的涉农企业在多层次资本市场融资。支持农业期货市场发展，丰富农业期货品种，扩大农业期货和期权市场服务范围。完善期货交易机制，为规避农产品价格波动风险提供有效手段。

鼓励地方各级人民政府建立小微企业信用担保保险基金，用于小微企业信用担保保险的保费补贴和贷款本金损失补偿。引导银行业金融机构对购买信用保险和贷款保证保险的小微企业给予优惠贷款政策。鼓励保险公司投资符合条件的小微企业专用债券。扩大农业保险覆盖面，发展农作物保险、主要畜产品保险、重要菜篮子品种保险和森林保险，推进农房、农机、设施农业、渔业和种子生产保险业务。支持保险公司开发适合低收入人群、残疾人等特殊群体的小额人身保险及相关产品。

(二)提升金融机构科技应用水平。

鼓励金融机构利用大数据、云计算等新兴信息技术，搭建互联网金融服务平台，为客户提供信息、资本、产品等全方位金融服务。鼓励银行业金融机构设立互联网金融特许经营业务单位或独立法人实体。引导金融机构积极发展电子支付手段，逐步构建电子支付渠道和固定网点互补的业务渠道体系，加快电子银行和自助设备补充和替代固定网点的进程。推进保险移动展览业，提高特殊群体金融服务的可获得性。

(3)充分发挥互联网在推动普惠金融发展中的有益作用。

积极鼓励网上支付机构为电子商务发展服务，为社会提供小、快、方便的支付服务，提高支付效率。充分发挥点对点贷款平台融资便利、对象广泛的特点，引导其缓解小微企业、农民和各种低收入群体的融资困难。充分发挥股权众筹平台对大众创业创新的支撑作用。充分发挥网上理财产品销售平台门槛低、实现快捷的特点，满足各消费群体多层次的投资和理财需求。

第四，加快金融基础设施建设

金融基础设施是提高金融机构运营效率和服务质量的重要支柱和平台，有助于改善普惠金融发展环境，促进金融资源均衡配置，引导各类金融服务实体开展普惠金融服务。

(一)推进农村支付环境建设。

鼓励银行机构和非银行支付机构为农村地区提供安全可靠的网上支付、移动支付等服务，拓展农民银行卡取款服务的广度和深度。支持相关银行机构在农村部署pos机、自动取款机等机器，进一步将银行卡受理网络延伸至农村。支持农村金融服务机构和网点灵活便捷地接入中国人民银行支付系统或其他专业支付清算系统。鼓励商业银行代理农村金融服务机构的支付结算服务。支持农村支付服务市场主体多元化发展。鼓励地方人民政府和国务院有关部门通过财政补贴和降低电信资费等方式，支持边远贫困地区支付服务网络建设。

(二)建立和完善普惠金融信用信息系统。

加快建立小微企业和农户多层次信用档案平台，实现企业主和农户家庭等多维信用数据的应用。拓展金融信用信息基础数据库访问机构，降低普惠金融服务对象的信用成本。积极培育从事小微企业和农户征信业务的征信机构，构建多元化信用信息收集渠道。户籍、犯罪记录、工商登记、税务登记、出入境、扶贫人口、农业用地、居住条件等政府信息。依法采集，覆盖全体农民、城市低收入人群和小微企业，通过全国统一的信用信息共享交换平台和地方各级信用信息共享平台，促进政府信息和金融信息的互联互通。

(3)建立包容性金融统计体系。

建立和完善包容性金融指标体系。在整合和选择相关部门普惠金融管理相关数据的基础上，设计并形成了普惠金融可获得性、可使用性和服务质量的统计指标体系，以统计、分析和反映普惠金融在各地区、各机构的发展状况。成立跨部门工作组，开展普惠金融专项调查和统计，全面掌握普惠金融服务的基础数据和信息。建立评价体系，形成动态评价机制。从区域和制度层面评估普惠金融发展情况，并根据评估结果督促各地区和金融机构改进服务工作。

V.完善普惠金融法律法规体系

逐步制定和完善普惠金融相关法律法规，形成系统的法律框架，明确普惠金融服务供需主体的权利和义务，确保普惠金融服务有法可依、有章可循。

(1)加快建立普惠金融发展的基础体系。

本文在完善现有三农金融政策的基础上，研究论证了满足三农金融服务需求的相关综合法律制度。对于土地经营权、宅基地使用权、技术专利权、设备产权使用权、场地使用权等产权，我们将积极开展确权、登记、发证、流转的规章制度建设。研究完善推进普惠金融的相关制度，明确各类新机构的管理职责。

(二)建立各类普惠金融服务的法律规范。

研究探索规范民间借贷行为的相关制度。推动制定非存款借贷组织条例、典当业管理条例等法律法规。《小额贷款公司管理办法》和《同业拆借管理办法》已经下发。通过法律法规明确从事扶贫小额信贷业务的组织或机构的定位。加快出台融资性担保公司管理条例。推进《农民专业合作社法》修订，明确将农民专业合作社信用合作纳入法律调整范围。推进证券法修订，夯实股权众筹法律基础。

(3)完善普惠金融消费者权益保护法律体系。

修订完善现行法律法规和部门规章制度，建立健全普惠金融消费者权益保护体系，明确金融机构保护客户权益的义务和责任。制定城镇农民和低收入人群金融服务最低标准，制定贫困和低收入人群金融服务费减免办法，保护和改善特殊消费群体金融服务权益。完善普惠金融消费者权益保护监管体系，进一步明确监管部门的相关执法权限和责任标准。

第六，发挥政策引导和鼓励作用

根据弱势地区和特殊群体金融服务需求的变化趋势，调整和完善管理政策，促进金融资源向普惠金融倾斜。

(一)完善货币信贷政策。

积极运用差别存款准备金等货币政策工具，鼓励和引导金融机构向小微企业、农业、农村等领域配置新的或恢复活力的信贷资源。进一步加大对支农小额贷款和再贴现的支持力度，引导金融机构扩大对涉农和小微企业的信贷供给，降低社会融资成本。

(2)完善金融监管的差别激励机制。

在积极激励的引导下，我们采取了商业和机构两方面的差异化监管政策，引导银行业金融机构向小微企业、农业、农村和特殊群体等弱势群体和普惠金融领域投入更多信贷资源。推进小微企业加盟商和网点建设。有序推进小微企业金融债券和三农金融债券申报发行。进一步研究和加强小微企业和农业、农村、农民贷款服务、评估和核销方法创新。推动落实提高小微企业和农业、农村、农民不良贷款容忍度的监管要求，完善相关尽职和豁免制度。

积极发挥全国中小企业股份转让系统、区域股权市场、债券市场和期货市场的作用，引导证券投资基金、私募股权投资基金和风险投资基金增加有效供给，进一步丰富中小企业和三农的融资方式。

加强农业保险总体规划，完善农业保险管理体系，建立全国农业保险管理信息平台，进一步完善我国农业保险再保险社区的运行机制。支持发展小额人身保险，支持保险公司开拓县域市场，适度放宽条件，优先审批在中西部地区设立省级分支机构和各类分支机构。

(三)发挥财税政策的作用。

基于公共财政职能，完善和利用普惠金融发展专项资金，重点关注普惠金融服务市场失灵的领域，遵循确保基础性、重点性和可持续性的原则，对普惠金融相关业务或机构给予适当支持。充分发挥财政资金的杠杆作用，支持和引导地方各级人民政府、金融机构和社会资本支持普惠金融发展，更好地保障贫困人口获得和适用基本金融服务。落实小微企业相关税收支持政策和农业、农村、农民贷款。推动落实各项税收优惠政策，支持农民合作社和小微企业发展。

(4)加强地方支持。

地方各级人民政府要加强政策衔接与合作，共同打造政策支撑和共同努力。鼓励地方财政通过利息补贴、补贴和激励等政策措施，鼓励和引导各类机构加大对小微企业、农业、农村和民生的支持，特别是精准扶贫。对金融机构登记和房地产权属评估给予政策支持。省人民政府要切实承担起预防和处置非法集资第一责任人的责任。排查化解各类潜在风险，提高地方金融监管有效性，严格遵守系统性和区域性金融风险不发生的底线。

七、加强普惠金融教育和金融消费者权益保护

根据国情，进一步推进金融知识普及，培育公众金融风险意识，提高金融消费者维权意识和能力，引导公众关心、支持和参与普惠金融实践。

(一)加强金融知识普及教育。

广泛利用电视广播、图书杂志、数字媒体等渠道，多方位、广角度长期有效普及基础金融知识。针对城市低收入人群、困难人群、农村贫困人群、创业农民、创业大学生、残疾工人和其他初创业者开展特殊教育活动，使他们掌握满足自身需求的金融知识。注重培养公众的信用意识和契约精神。建立金融知识教育发展的长效机制，推动部分高校、中小学积极开展金融知识普及教育，鼓励有条件的高校开设与金融基础知识相关的公共课程。

(二)培养公众的金融风险意识。

围绕金融创新业务，针对金融案件高发地区，利用各种新闻信息媒体开展金融风险宣传教育，提高公众防范金融风险的意识，树立利益自我分享、风险自我承担的理念。重点加强与金融消费者权益相关的信息披露和风险预警，引导金融消费者根据自身风险承受能力和金融产品风险特征合理投资和消费。

(3)加强金融消费者权益保护。

加强对金融消费者权益保护的监督检查，及时查处侵犯金融消费者合法权益的行为，维护金融市场有序运行。金融机构应承担受理和处理金融消费纠纷的主要责任，不断完善工作机制和服务质量。畅通金融机构、行业协会、监管部门、仲裁、诉讼等金融消费纠纷解决渠道，试点建立非诉讼第三方纠纷解决机制，逐步建立适合中国国情的多元化金融消费纠纷解决机制。

(4)加强普惠金融的宣传。

加大普惠金融的宣传力度。建立普惠金融发展信息披露机制，定期发布中国普惠金融指数和普惠金融白皮书。

八、组织保证和推动实施

(a)加强组织安全。

由银监会和中国人民银行牵头，发展改革委、工业和信息化部、民政部、财政部、农业部、商务部、林业局、证监会、中国保监会、中国残疾人联合会等部门和单位参与建立协调机制，促进普惠金融发展，加强人员保障和理论研究， 制定促进普惠金融发展的重大政策措施，协调解决重大问题，推动规划和相关政策落实，有效防范金融风险。 国务院各有关部门要加强沟通和密切配合，按照职责分工，完善各项配套政策措施。地方各级人民政府要加强组织领导，完善协调机制，结合本地实际，努力制定具体实施方案，并将实施过程中出现的新情况、新问题及时报送银监会、人民银行等相关部门。

(二)开展试点示范。

计划的实施要全面，重点突出，分步实施，风险防范。对于需要深入研究和解决的难题，可以在小范围内进行试点示范，待试点成熟后进行总结和推广。在风险可控、法律法规合规的条件下，各地区应开展试点，推进普惠金融发展，推进改革创新，加强实践验证。积极探索基层组织在推动普惠金融发展中的作用。

(3)加强国际交流。

深化与世界银行、全球普惠金融伙伴关系等国家和地区及国际组织的交流，开展多种形式、多领域的务实合作，探索双边和多边示范项目合作，提升中国普惠金融国际化水平。

(四)特殊项目的实施。

围绕普惠金融发展的重点领域和重点群体，集中资源，大力推进金融扫盲工程、移动金融工程、就业创业金融服务工程、扶贫信贷工程、助学贷款工程等专项工程，推动规划目标实现。

(5)改进监测和评估。

加快建立促进普惠金融发展的监测评估体系，实施动态监测和跟踪分析，开展中期规划评估和专项监测，重视金融风险监测评估，及时发现问题，提出改进措施。引导和规范互联网金融有序发展，有效防范和应对互联网金融风险。要切实履行监督管理部门对非法集资的预防、监控和预警职责。加强监督和考核，将促进普惠金融发展作为目标责任考核和绩效考核的重要内容。