养老金“空账”超3.5万亿 引发养老待遇降低

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尽管“如何划分”仍有争议，但“统账分离”已成为一些专家的主流观点。决策部门没有做出明确声明。

[近年来，个人账户中的“空账户”金额以每年数千万的速度快速增长，到2014年底已超过3.5万亿。即使城镇职工基本养老保险积累的资金全部用于个人账户，仍会有大量的空.]

[2014年，员工养老保险累计余额为3.18万亿元。中国人民大学公共管理学院教授李震用一个比喻来说明当前基本养老保险基金的财务状况:“这就像说，一个人口袋里有10元钱，但他还欠着别人口袋里11元钱的债。”]

[2014年，职工养老保险个人账户累计40974亿元，比2013年增加5865亿元，增幅16.71%。]

[截至2014年底，各省个人账户累计余额5001亿元，比2013年底增加847亿元，增长20.39%。]

日前召开的中央经济工作会议将养老保险改革列为今年六项重点改革之一，提出“加快养老保险制度改革，完善个人账户，坚持精算平衡，提高统筹水平”。

《中国商报》从中国人力资源和社会保障部相关人士处获悉，该部正在制定一项全国基本养老金总体规划，如果进展顺利，将于今年出台。

这一切的背后是近年来中国个人账户的“空账户”数量每年增加数千万，2014年底个人账户的空账户数量超过3.5万亿元。

养老金“空账户”正成为国家金融办公室面临的主要风险之一。

3.5万亿元空账户风险

去年12月26日，中国社会科学院世界社会保障研究中心发布了《2015年中国养老金发展报告》(以下简称《报告》)。

据《报告》称，个人账户的累计记账额迅速增加，即使城镇职工基本养老保险积累的全部资金全部用于个人账户，仍会有大量的空.

个人账户记账的累计金额减去各省的累计余额即为“空账户”。截至2014年底，个人账户余额超过3.5万亿元。

中国人民大学公共管理学院教授李震用一个比喻生动地解释了当前基本养老保险基金的财务状况:“这就像说一个人口袋里有10元钱，但他还欠着别人口袋里11元钱的债。”

李震说，很多人都很乐观，说养老保险积累了余额，所以最近的财务状况是好的。但是，它忽略了系统积累的个人账户资金是用来支付当期养老金的，养老保险系统作为一个整体是负债的。

“空账户”是如何形成的？

这可能与当前系统有关。从本质上讲，中国养老保险的社会统筹与个人账户相结合的结构创造了前所未有的混合部分积累制，即“现收现付制+个人积累制”。其初衷是充分发挥社会统筹和个人账户的优势，达到预期的稳定和超额支付的目的。

在制度的实际实施中，由于没有人承担现收现付制向部分积累制的转换成本，个人账户支付不得不用来保证当期的养老金支付，从而形成“空账户”。

“统一会计”制度在中国是一项创举。从表面上看，这一体系类似于世界银行提出的“三大支柱”模式，但实际上它是根本不同的。

然而，中国的养老保险制度不同于世界银行的“三大支柱”，第一支柱和第二支柱捆绑在一起形成一个混合体系。

李震表示，在基本养老保险中设立强制性个人账户引发了许多问题。从理论上讲，个人账户强调精算公平，而社会保险作为一个整体强调社会公平，个人账户被纳入社会保险，这导致了社会保险的价值与运行机制之间的冲突。

许多受访者认为，虽然20多年过去了，但那一年的预警已经成为现实——养老金率高且难以下降，企业不堪重负；个人账户在大规模的空账户上运行。由于是空账户，个人账户资金不得不以最低利率计息，这已成为退休人员收入持续下降的主要原因之一。

导致养老金福利减少

2011年，李震开始研究个人账户对退休收入的影响。她表示，个人账户能否提供有效保护，取决于其回报率能否与工资增长率挂钩。

她的研究显示，过去10年的平均年工资增长率为13.41%，而个人账户只能按照一年期银行利率计息，利率仅为2.66%，这意味着一个支付18年(1997年至2014年)社会平均工资100%的人在个人账户中只积累了46，146元。如果他是男性员工，他每个月只能从他的退休金中得到332元。如果他们是女性员工，他们每个月只能得到236.65元。

根据2014年全国退休人员平均养老金2061元，个人账户可获得的金额仅占月收入的11%至15%，退休人员的大部分收入仍来自统筹基金。

从今天的养老金构成来看，个人账户显然不能达到2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(38号文件)所希望的38.5%，甚至不能达到24.2%的目标。

李震表示，个人账户既没有提高效率，也没有解决人口老龄化下的退休收入保障问题，反而造成了退休收入的下降，从长远来看，这将不可避免地给系统的财政平衡带来压力。

中国社会科学院世界社会保障研究所所长郑炳文曾表示，养老金的逐年增加模糊了个人账户的界限，个人账户的超额支付和超额支付的精算功能跌至历史最低点。与“基本养老金”(即由统筹基金形成的养老金)相比，“账户养老金”的权重也降至最低点。

“只有退潮时，我们才知道谁在裸泳”这句话也适用于这些年来养老基金的运作。在过去的十几年里，当财政收入好的时候，在新的经济常态下，行政性养老金增加的方法不再可行。在一些地区，养老保险的收支压力巨大。

基本养老保险制度的根本改革迫在眉睫。去年12月，中国人力资源和社会保障部社会保险研究所所长金伟刚在清华的一个论坛上表示，尽管养老保险基金总额大于支出，但在一些领域仍存在收入不能满足当期支出的问题。目前，历年积累的结余和财政补贴主要用于确保支付。

“做空”和“实事求是”行不通

财务部非常警惕“空账户”带来的风险。但现实是，空账户的规模可能无法得到有效控制。

事实上，自2001年以来，个人账户实验一直难以开展。2001年，中央政府决定在辽宁省实施个人账户试点。虽然2008年已经扩展到13个省，但从那以后没有一个省愿意加入。

专家认为，试点无法进行的原因一方面是地方政府积极性不高；由于改造成本的解决不合法，力度有限，中央政府只给少数省份提供了有限的配套补贴，而东部发达地区的试点省份则完全由地方财政解决。

另一方面，各级政府都意识到，将金融资金存入个人账户将成为永远无法收回的“沉没成本”。扩大补贴规模意味着将更多金融资金置于贬值风险之中。

辽宁省是中国第一个实施个人账户试点的省份。2001年开始实施试点项目，但到2010年，中央政府暂停对辽宁试点项目的补贴，辽宁省被特别授权从已实施的个人账户基金中借款发放养老金。截至2014年，贷款金额已超过700亿元。

在个人账户试点过程中，辽宁省停止“执业”是一件大事。虽然目前参与试点的大部分地区仍在推进实施个人账户试点。全国实施个人账户累计余额5001亿元，2014年增速达到20%以上。然而，“实施”不再是主流。

因此,“做空”的想法开始流行。简而言之,“做空”意味着将来个人账户中没有真正的钱，但是个人支付被记录，并且支付和收入被记录在账户中作为将来支付的基础。

然而，决策层并没有最终采纳“多空”的提议。目前有两个原因。首先,“做空”相当于将当代政府的责任转移给未来政府。第二，“做空”在一定程度上是养老保险的私有化，这将大大削弱养老保险社会互助功能的丧失。

个人账户要撤资吗？

这不是决策者第一次选择个人账户。早在2000年，在全国统一的“统账结合”制度运行两年多之后，时任国务院总理的朱镕基就开始向有关部门说明是否要取消个人账户。

虽然“如何划分”仍有争议，但“统账分离”已成为一些专家学者的主流观点。与学术界不同的是，决策部门并没有对个人账户未来的发展方向做出明确的声明。

南京财经大学公共管理学院教授林志芬认为，将职工养老保险个人账户与社会养老保险分开，允许参保人员建立自愿储蓄养老保险制度，将减少政府干预造成的扭曲，对完善多层次养老保险制度产生积极影响。

清华大学就业与社会保障研究中心的杨燕绥建议，将现有的职工养老保险个人账户、企业年金个人账户、商业保险个人账户和消费点转换养老金纳入国家个人养老储蓄账户(包括政府机关和事业单位)，并制定税收政策委托受托人管理。

林志芬认为，应实行“统一账户管理”，即对性质不同、操作规则不同的两种基金，即社会统筹和个人账户实行单独账户管理，在基金收入方单独账户的基础上，养老金支出方也应分为统筹账户和个人账户。

林志芬表示，实行“统一账户管理”后，个人账户必须“入账”。通过这种方式，我们可以准确地找出政府多年来的养老金债务，而不是像现在这样的“混乱账户”。

但是，基本养老金和个人账户养老金能否从混合账户模式管理到单独账户模式，取决于全国实行的是“统一收支制”还是“调节基金制”。如果是后者，个人账户在当时是否可以独立还是未知数。