中国民生政策执行的困境与回应

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从目前的实际发展过程来看，我们面临着民生建设中的“阻力”问题，这严重削弱了人民的利益感和政府的公信力。在实施环境中，“高层党政”有明显的促进作用，但不是“万灵药”；在实施结构上，制度安排具有“刚性”阻力；在实施行动者中，基于利益、价值观和信息的约束。

智囊团观点

宋雄威

长期以来，中国政府始终坚持人民主体地位，与时俱进，大力推进基本公共服务均等化。特别是十八大以来，我们提出了全面建设小康社会的战略目标，更加明确地要求落实各项民生政策。

但是，从目前的实际发展过程来看，我们面临着民生建设中的“阻力”问题，这严重削弱了人民的利益感和政府的公信力。通过对两项民生政策实施情况的跟踪研究(《国务院办公厅关于巩固基本药物制度和基层运行新机制的意见》(2013年)和《关于进一步加强和改善最低生活保障的意见》(2012年))，试图从实施环境、实施结构和实施主体三个层面分析民生政策的“阻力”，并做出回应。

执行环境:“党政领导”有明显的促进作用，但不是“灵丹妙药”

“两个意见”发表后，中央政府启动了“动员执行”的关键，金字塔顶端的权力被逐步释放到官僚层面，政策的执行通过任免权、否决权等激励或约束机制得到促进。通过“高位推进”、“逐级授标”、“晋升冠军”等措施，可以整合政策执行过程，减少“政策扭曲”和“政策阻滞”现象，实现公共政策目标。“党政领导”推动了“层层施压”的形成，地方政府积极出台配套政策，推动政策落实。然而，实际上，官僚体系会以不同的方式对“党和政府高层”所倡导的执行环境做出反应，从而削弱其对结构和行为者的压力。

一是“党政领导”重视的局限性。当一项政策出台并准备实施时，中央党和政府的最高领导人往往会给予更多的关注，并通过动员或指示的方式促进政策的实施。此后，中央党和政府的最高领导人的注意力将转向其他政策领域，依靠他们成立的“小组”或一个机构来组织实施，当一项政策受到监督时，中央党和政府的最高领导人的注意力将再次增加。例如，一些省份由于高层关注的转移而转移，没有制定实施基层医疗改革政策的实施意见。

第二，官僚制度和执行者将充分利用自身的资源和信息优势，弱化执行环境的压力和影响。原因是他们可能要同时执行不同上级制定的许多政策，但很难同时执行所有政策。因此，地方政府往往会找到“整体制度安排缺失、资金不足、人员不足”等原因来解释政策执行不力。

执行结构:制度安排的“刚性”阻力

行政结构强调制度安排、法律、政策、规则等。，也指中央政府和地方政府横向和纵向形成的“条块分割”结构和“矩阵陷阱”。从这两项政策的执行过程分析，执行结构的确对政策执行的推进形成了制度性阻力。这种结构性阻力表现为“权力分化”和“信息分化”。在基层医疗改革政策中，人事和分配改革需要由人力资源和社会保障部、卫生和计划生育委员会以及财政部共同实施。特别是在基层医疗卫生机构改革中，其人员的招聘和解聘由县级部门管理，导致基层医疗卫生机构在用人方面缺乏自主权，无法实现人员的自由流动。在最低生活保障中，需要不同部门的信息支持来检查申请最低生活保障的家庭的经济状况，但在实际过程中，法律法规规定金融机构要保障金融消费者的个人信息；由于制度安排，省际流动人口的经济信息核实也无法核实人员的基本信息；同样，在基层县级政府，民政部门牵头工作，但由于制度安排的刚性阻力，无法从公积金、住房和就业部门获得核实申请人的数据。

执行行为者:基于利益、价值和信息的限制性关系

行动者是指执行政策的组织或个人，在执行过程中受到执行环境和结构的制约，但往往根据自身利益、价值需求和信息所有权采取不同的“应对策略”，或在政策执行过程中促进执行，或起到相反的抵抗作用。“政策执行的过程不仅是一个持续的互动过程，一个行动者的决策过程，也是一个重建权力关系的过程；它完全不同于等级组织中职能分工和职位分层所产生的静态和单向的权力关系。在政策执行过程中，行动者通过战略互动重构的权力关系是动态的、多向的。

首先，组织之间的互动基于利益、价值观和信息。从文献研究的角度来看，基于利益的政府间博弈分析是解释地方执行政策偏差的一个共同要素，但未能及时引入价值和信息要素进行联合分析。笔者不仅从利益的角度，而且从价值和信息的维度来分析跨部门“博弈”的过程，以期更充分地反映执行主体之间在执行环境和结构上的互动。在实施最低生活保障政策的过程中，有一些省市在政策实施中没有拨付配套资金。例如，2013年一省一市需要配套资金9945万元，实际预算7636万元，没有完成上级政府规定的财政配套任务。比如，某省某市在上级下发文件近四个月后，又下发文件，向市县发放3.7亿元最低生活保障金。从基层医疗改革政策来看，一些省份在基本药物供应方面与企业有着千丝万缕的利益联系，因此基本药物供应企业的市场清算制度实施不到位。从以上情况可以看出，组织在实施过程中行动不充分或缓慢的重要原因是基于利益。

从价值角度看，基层医疗改革政策中的基本药物制度更为明显。例如，对基本药物的集中采购机制有不同的看法。有些地方希望在新一轮采购中实施“二次议价”，有些地方希望采用质量分层的方法。多个制造商可以赢得一个质量标准的基本药物的投标。事实上，这种价值水平上的差异已经影响了执行当前采购政策的稳定性和严肃性。在信息层面上，一方面，它涉及到制度安排僵化导致的信息流通不畅；另一方面，也存在着信息整理和归纳不到位的情况，制约了政策实施的效果。例如，在基层医疗卫生监管过程中，由于基层医疗卫生机构居民健康档案不规范，完整性和利用率低，一些地区存在严重的“死档”问题。

第二，基层公务员的行政自由裁量权是“粉碎政策”的最后一根稻草。基层公务员是政策执行过程的终点，对政策执行的效果起着决定性的作用。然而，基层公务员在政策执行过程中不得不面临许多困难:资源总是相对不足；公众的服务需求不断增加；一个组织的目标通常是模糊的、不清楚的或矛盾的；面向目标的绩效评估通常很难衡量。基层公务员作为执行者已经找到了一些摆脱困境的途径，这些途径可能是非正式的程序，完全违背组织政策的规定。在最低生活保障政策的实施过程中，笔者发现基层公务员首先受到资源的制约，这制约了基层公务员的执行力。

具体表现为:一是基层人员不足。一个省的一个乡镇的一名经理必须承担2000多份最低生活保障的管理工作。由于某省农村低保对象居住分散、交通不便，基层工作者完成入户调查非常困难。二是基层工作经费不足。由于交通和通讯费用短缺等严重的财政制约，基层公务员不太愿意开展入户核查调查和宣传工作。其直接后果是，一些困难群众对申请程序、保障标准和应享受的最低生活保障金额非常模糊。其次，在监管不力的情况下，基层公务员也容易根据利益诉求变相实施政策。部分地区基层最低生活保障政策执行和资金管理绩效工作不完善，或者相应的评价指标体系和方法尚未制定。因此，由于组织目标模糊、监督不够，在实际执行过程中，基层公务员被赋予了许多自由裁量权。例如，在一些地区，总会出现人身保护、关系保护、欺诈保护和缺失保护的现象。

应对民生政策受阻

首先，要发挥“高层党政”的威慑作用，促进政策的落实和落地。然而，这并不能保证高层政党的权威能够保证政策的完全落地。自上而下的党政推进是一种典型的自上而下的思维模式，期望通过监督和整改来推动政府的实施。但是，随着“党政领导”注意力的转移，以及监督过程中时间不足和信息不对称的影响，促进效果将会严重减弱。因此，一方面要继续提高“党政一把手”的威慑力，另一方面，在实施过程中要充分考虑层级政府、行政人员和基层公务员的利益和价值诉求。此外，在行使“监督权”时，应考虑发挥研究咨询机构的作用，充分发挥其独立性和专业优势，开展第三方评估。

其次，从结构层面看，制度的不完善和不足是阻碍政策实施的刚性因素。在制度层面遇到的主要问题是横向和纵向形成的复杂的“矩阵陷阱”，这导致在面对复杂的民生政策问题时，横向和纵向之间存在“权力分割”和“信息分割”现象。因此，从结构层面解决这些问题的重点是进一步完善系统的顶层设计。在信息机制方面，打破部门壁垒，形成联动机制。例如，可以推动民政部门与中国人民银行、中国银行业监督管理委员会和中国证券监督管理委员会合作建立金融信息核查数据库；中央编办在组织机构的整体设置中，还应结合本地实际，综合考虑与相关部门机构设置的统筹安排和动态调整。

第三，从基层公务员的角度来看，基层公务员在政策执行的最后阶段发挥着重要作用。基层公务员不仅是被动的政策执行者，而且并不总是遵守部门目标。尽管它们受实施环境和结构的制约，但凭借其信息和知识，它们在实施中拥有不可忽视的自由裁量权。例如，基层公务员会灵活调动自己的资源，以抵御来自组织的压力。因此，引导基层公务员的行政自由裁量权向有利于政策执行的方向发展是非常重要的。首先，从外部来看，通过制定明确的政策目标，继续加强问责制；二是通过充分的信息披露，弥补基层公务员与公众之间的信息不平等，从而强化基层公务员对公众的责任。

(作者:国家行政学院政治科学系)