中国建设碳市场的政策选择

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中国绿色转型发展报告(4)

陈建鹏

气候变化是人类面临的共同挑战，各国普遍采取行动和政策减缓气候变化。在哥本哈根会议上，中国政府向世界承诺，到2020年，单位国内生产总值将是二氧化碳

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与2005年相比，排放量减少了40%至45%。“十二五”规划将碳强度作为约束性指标，提出了降低碳强度的国家目标，即到“十二五”末将碳强度降低17%。

然而，我国温室气体减排的长效机制尚未形成，减排政策体系亟待完善。特别是在“十一五”末，为了实现单位国内生产总值能耗降低20%的目标，各地甚至采取了更加激进的“关电限电”方式，引起了广泛关注和质疑。目前，对中国碳减排政策的总体评价是“多行政手段，少市场手段”。碳税和碳市场这两个经典的市场化政策工具，已经成为讨论的焦点。利用更加市场化的机制来实现碳减排目标已经成为学术界和职能部门的共识。从目前情况来看，碳市场已经成为中国现实的政策选择。

从目前的政策实践来看，职能部门已经开始推进“碳排放交易市场”(本文简称“碳市场”)，相关省市也开展了碳交易试点工作。然而，在中国碳市场的政策目标、可行性、建设路径和模式等方面仍存在争议。结合中国的现实背景，探讨现阶段碳市场建设具有重要的现实意义。

中国建立碳市场的政策环境分析

首先，中国正处于工业化和高排放增长阶段，其经济增长高度依赖传统能源消费，因此很难立即采取措施大幅度减少和限制排放。

其次，受要素禀赋和能源消费结构的制约，化石能源储存和消费规模大且缺乏弹性，能源结构调整的空效应不大。中国的能源结构严重依赖煤炭，火电在能源结构中的比重一直保持在70%以上。虽然新能源有着强劲的增长势头，但可用来替代传统化石能源的空却是有限的。然而，世界主要能源价格高、供应不足，使中国的能源结构转型和优化极其困难。虽然新能源和可再生能源的概念目前很热门，但如果近年来能源消耗增加，可再生能源很难做出实质性的改变。

第三，争取发展空时间(至少到2020年)是中国在气候问题下的基本要求。到2020年，中国将全面建设14亿人口的小康社会，基本实现工业化。到21世纪中叶，14亿人口将基本实现现代化。这是世界历史上最大的社会转型过程，必将受到国际社会的高度关注。目前，中国经济总量居世界第二位，气候问题明显政治化。中国面临着巨大的国际减排压力。在气候政策和气候谈判问题上，中国应该争取空的发展；在国内减排政策中，过早地采取“激进”的总量控制措施是不容易的。

继续使用以标准和法规为代表的“传统”政策工具

从国际经验来看，市场化手段只是直接控制的补充，标准和控制政策是减排的“基本”工具。虽然目前对中国温室气体减排政策工具的总体评价是“多行政手段，少市场手段”，但以标准和法规为代表的“传统”工具仍将是中国近期和中期节能减排的“基本”政策工具(陈，，2012)。现阶段，在探索市场化减排政策机制的同时，应反思和完善传统的“命令-控制”减排政策工具。在学习和借鉴国际经验时，我们不应关注欧盟碳税和碳市场，而应从更广阔的视角关注减排政策工具和具体政策环境的演变过程，并充分考虑中国当前减排的特点。

中国碳市场建设的制度背景分析

制度背景包括市场经济环境、社会规范和制度、环境监管机构、环境管理体制和机制以及环境监管部门对碳市场的合理设计。其中，市场经济环境，包括经济体制、市场发展程度等因素，直接关系到企业对排污费、排污许可证交易等经济手段的反应。此外，温室气体政策的核心是能源，能源市场化程度与市场机制的功能直接相关。

一是能源行业市场化程度低，重点减排行业市场化程度低。

二是碳排放认证认可市场处于起步阶段，碳排放第三方认证认可体系尚未建立。

第三，过度依赖行政手段的路径依赖将制约市场手段的运用。

从目前情况看，我国温室气体排放监管能力较弱。能源计量统计等基础工作严重滞后，能耗和污染物减排统计体系不完善，部分统计数据准确性和及时性较差，尚未建立科学统一的节能减排统计指标体系、监测体系和评估体系。碳排放清单尚未收集，迫切需要建立数据报告和监测系统。

事实上，自20世纪90年代以来，中国一直尝试将排污权交易作为环境政策工具，如二氧化硫交易和水污染物排放交易，但都以失败告终。有许多研究试图解释失败的原因。从根本上说，这反映了中国环境监管体系的“滞后”(包括制度背景和技术背景)，与政策工具的应用不相匹配。

为碳市场建设预留“学习期”

首先，结合温室气体减排政策工具的国际经验和我国的现实，本文认为在现阶段处理碳减排问题时，不应对碳市场期望过高。从长远来看，中国需要采取典型的市场化手段，如碳市场。然而，从短期来看，碳市场只能是中国温室气体减排政策框架中的“辅助”工具，而不能成为中国整个减排政策的“基石”。“实践”和“优化”现有的温室气体减排政策工具，是当前中国应对减排更为务实的政策选择。

第二，减排政策工具(和组合)只能解决碳减排的一些问题。没有一系列相关改革和深层次问题，减排长效机制难以形成。市场化工具在中国的应用需要一些深层次的改革作为基础和前提，至少包括以下几个方面:一是打破垄断，促进市场经济的进一步完善；二是推进能源产品价格改革；第三，改革财税体制。没有这些改革，可以预见，市场化手段的“优势”将难以实现。即使我们借鉴国际经验，在形式上建立碳市场，进行多种单一交易，其市场化机制在内涵上也难以发挥作用。

第三，中国的碳市场建设可能更接近美国的做法，即从区域和产业碳市场入手，多层次碳市场并存。基于总量控制的碳市场应控制在“有限范围”内，“碳市场”及其交易平台应起到引导“低碳”消费和投资的作用。在这一过程中，政府应加强监管，碳排放计量、报告和核查制度应起带头作用。

第四，中国不应过快推进国家配额碳市场建设。碳市场应该从特定的行业和地区逐步进行试点。我们可以从自愿碳市场开始，逐步过渡到配额市场。碳市场建设应有足够的“学习期”。

(注:《中国绿色转型与发展报告》由国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长主编，本章由陈撰写。(

(本文摘自《中国经济时报》记者黄俊义根据《中国绿色转型发展报告》第四章)