2016财税改革大戏： 中央地方税收划分启幕

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[根据中央政府97%和地方政府3%的税收分成比例，上海和深圳将共分配75亿元。不过，根据最新政策要求，从2016年1月1日起，沪深股市将不再收取证券交易印花税，所有证券交易印花税将返还给中央政府。不到100亿英镑的证券交易印花税收入，对于两大财税市场上海和深圳来说并不算太多。此次调整的最大意义在于明确了税制改革的方向，迈出了实质性的一步。]

[在王维卿看来，所有证券交易印花税都由中央政府征收，这是分税制改革的体现。“这次改革的主要目的是慢慢理顺中央和地方在税收分配方面的关系。”王维卿分析说，实体法改革、分税制改革和税收制度改革不会齐头并进，但中央政府的税制改革已经开始。]

国务院决定，从2016年1月1日起，证券交易印花税将从目前中央政府占97%，地方政府占3%的比例调整到中央财政收入。

接受《中国商报》采访的专家认为，证券交易印花税已经从中央和地方共享税转变为中央税收，这意味着中央和地方政府之间的税收分工已经正式开始。作为财政和税收改革的亮点，中央和地方政府之间的权力和支出责任分工改革也将于2016年开始。

税务部门即将开始

早在2013年底，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就明确提出:“中央和地方现有财政结构应保持总体稳定，税制改革应结合起来，考虑税收属性，进一步理顺中央和地方的收入分配关系。”

2014年6月底，深化财税体制改革总体规划——财税改革顶层设计方案获得通过，明确了三大任务。除了预算管理体制改革的两大任务和六大税制改革外，最后一大任务是调整中央和地方政府。在保持中央和地方收入格局总体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方的收入分配，合理划分政府间的权力和支出，推进权责分明、工作到位、花钱到位。

在最近结束的全国财政工作会议上，财政部部长楼继伟在2016年的财税改革任务中名列第一，其中包括中央和地方税收的重新划分。

国家经济战略研究院研究员杨志勇告诉《中国商报》记者，证券交易印花税被列为中央税收，这可以视为中央和地方政府税收合理化工作的开端。但是，印花税涉及的中央和地方税收再分配的金额并不大，未来可能涉及再分配的税种包括国内增值税、消费税和企业所得税。上海财经大学公共经济管理学院教授朱也对本报表示，将证券交易印花税归类为中央税收，可能意味着中央与地方分税制的开始。

为什么要划分中央和地方税收？如何理顺它？

楼继伟早些时候曾撰文指出，清理中央和地方税收收入的要求，考虑到了我国地方政府承担事权和事权的实际情况，这不仅有利于保证中央政府履行职能和落实重大决策，也有利于维护地方既得利益，培育地方主体税种，调动地方积极性，从而有利于形成改革共识，保证改革顺利进行。

目前，地方政府权力过大，缺乏可用的财政资源。未来的改革方向是增加中央政府的权力和支出责任。

楼继伟认为，在理顺中央政府税收时，应遵循公平、便利、效率的原则，考虑税收的属性和功能，使收入大幅波动，具有较强的再分配效应，税基分布不均匀，税基流动性更大。税收被归类为中央税收，或者中央政府占有较大比例；地方信息充分、对地方资源配置影响较大、税基相对稳定的税种被归类为地方税，或地方份额比重较大。收入分配调整后，地方财政缺口由中央政府通过税收返还解决。

增值税、消费税的划分或调整

国内增值税和消费税通常被认为是需要重新分类的税种。

《2014年中央和地方预算执行情况报告》和《2015年中央和地方预算草案》明确了2015年财税改革的任务，即结合营业税改增值税(以下简称“增值税改革”)和消费税的税制改革，研究调整中央和地方的收入分配。

国内增值税是最大的税种，约占2014年全部税收的26%，属于中央和地方共享税，比例为75%:25%。营业税是中国第三大税种，占2014年全部税收的15%左右，属于地方税，是地方主体税种。

然而，为了解决双重征税问题，2012年开始了营地改革试点工作。目前，营改增试点工作已经扩展到全国，试点行业已经扩展到交通、邮政、电信和七大现代服务业，只剩下最后四个行业——建筑业、房地产业、金融业和生活服务业。

楼继伟在近期的2016年金融工作部署中表示，要全面推进营改增改革，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入试点范围。

业内人士对此的解释是，2016年，营改增将覆盖所有行业，营业税将成为历史。

随着今年营改增的推进，地方主税营业税将成为历史，地方政府缺少主税。

目前，为了减少营改增对地方税收的影响，采取了过渡性政策，即营改增后，收入归属不变，增值税变更后，试点地区原来拥有的营业税收入仍属于试点地区。

增值税改革全面铺开后，如何调整中央和地方的增值税份额比例，业界没有达成共识，但普遍认为地方份额比例应适度提高。

财政部财政研究所的研究员孙刚曾经提出，增值税和营业税可以打包成一种由中央和地方政府共同分担的税种。无论是否纳入“改革阵营”，这两种税收的收入应该捆绑在一起，什么样的份额比例比较合适，总结一下。

在他看来，一般来说，中央政府在这一分享比例中所占的比例会稍高一些，因为地方实际情况不同，中央政府多收一点，用一部分来转移支付给地方政府。

中山大学岭南学院财税系主任林江表示，中央与地方的增值税比例可以调整到55%:45%，由中央政府承担大部分，让空尽可能有地方财政的空间。

消费税作为一种中央税收，也有望被归类为中央和地方政府共同分担的税收。

国内消费税是中国第四大税种，约占2014年全部税收的8%。多数专家认为，消费税税基广阔，税源丰富稳定，在收入和地区产业结构方面有很强的调节作用，可以取代营业税成为地方主体税种。

此前，一些媒体报道称，国内消费税由中央和地方政府共同承担。同时，将选择一些具有较强地域特色的地方，下放消费税权力，赋予地方政府一定的税收管理权。

此外，本报采访的专家表示，环保税和房产税在立法过程中也将被列为地方税，房产税有可能成为未来地方主体税种。

将启动中央政府权力和支出责任分工改革

中央与地方税收的划分是中央与地方事权与事权划分改革的重要内容，中央与地方事权与事权的重新划分也是2016年财税改革的亮点。

2015年底，楼继伟在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议的联席会议上表示，2015年，他起草了《关于推进中央与地方分权与支出责任改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)，并提交国务院，征求了多个部门的意见。根据国务院的要求，这一指导意见应进一步征求地方政府的意见，这项工作目前正在进行。

楼继伟接着说，《指导意见》提出了权责划分改革的时间表和路线图，并准备在2016年率先启动国防、国家安全、外交和公共安全领域的改革，在2017年和2018年扩展到其他相关领域，在2019年至2020年基本完成主要领域的改革。对于梳理后需要提升为法律法规的内容，应适时提升为法律。

楼继伟曾在《推进各级政府工作规范化、法制化》一文中指出，1994年实施的税制和分税制改革统一了税制，明确了中央与地方的收入分配，确立了中央政府的财权，促进了基本公共服务均等化。然而，受客观条件的制约，它没有触及政府间的权力和支出责任的划分，而是承诺在分税制改革后处理它们。过去20年来，这一领域的改革进展缓慢，成果有限。随着经济和社会的不断发展，政府的职能逐渐扩大，中央与地方分权中存在的问题逐渐暴露出来，这给国家治理带来了潜在的风险。

他指出，当前中央与地方分权存在的问题包括:缺乏法律规范，许多权力划分不清，有些权力划分不合理，有些权力执行不规范，中央权力明显不足。

楼继伟以一些权力的不合理划分为例，一方面，中央政府应负责国家安全、边防道路、国际界河维护、跨流域河流治理、跨区域污染防治、海域和海域使用管理、食品药品安全、跨区域司法管理。与国家利益和因素自由流动有关的事项没有完全由中央政府统一，地方政府承担了本应由中央政府负责的事项，这不仅造成权责脱节、地方权力不足，还导致机构重叠

另一方面，楼继伟表示，学前教育、农村改水改厕、村容村貌等适合地方管理的事务还没有完全放下，中央政府可以无条件干预，这不利于地方因地制宜的主动性，也导致了中央政府大量的微观事务。

楼继伟认为，今后要适度提高中央政府事务和直接支出的比重，把国防、外交、国家安全、国家统一市场规则和管理等事务集中在中央政府，减少委托事务，提高国家公共服务水平和效率；明确区域公共服务为地方权力；明确中央和地方政府的共同权力。

他进一步阐述了中央、省和市县政府之间的权力划分。

综上所述，要明确各级政府权力的重点，就必须加强中央政府的宏观管理、制度设置、职责和必要的执法力度。强化省级政府促进本地区基本公共服务均等化的责任。加强市县政府履行职责。

只有在明确权责的基础上，才能进一步明确中央政府和地方政府的支出责任，中央政府可以通过转移支付机制将部分权责的支出责任委托给地方政府。

此外，在明确各级政府权责的基础上，深化行政执法体制改革，着力解决权责重叠、多头执法的问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体系。