2030年我国能源体制革命的内涵与战略目标

本篇文章6274字，读完约16分钟

改革开放以来，中国能源行业进行了放开煤炭价格、厂网分开、重组三大油气公司等体制改革，有效解放了生产力，促进了能源行业的发展。然而，能源系统仍然存在许多问题。特别是在中国经济进入新常态、市场化和全球化进程不断加快、能源供需格局发生新变化、国际能源发展面临新趋势的今天，中国能源体系问题更加突出。因此，根据党中央、习近平总书记关于能源革命的战略部署，要进一步明确能源体制改革的具体内涵和总体要求，坚持市场主导、准入标准、能源安全、惠民惠民四项基本原则，力争到2030年实现完善市场体系、健全价格机制、规范政府管理、有效市场监管、完善法制五大战略目标。

郭高世标洪涛吴旭蔡生华的能源系统革命是能源革命的重要组成部分，是实现能源消费革命、能源供应革命、能源技术革命和全方位国际合作的制度保障，也是推动能源革命的助推器和加速器。在2014年6月13日召开的中央财经领导小组第六次会议上，习近平总书记提出了推进能源革命的五项要求，其中之一是“推进能源体制改革，开辟能源发展快车道”，强调“要坚定不移地推进改革，恢复能源商品属性，建立有效的竞争性市场结构和体系，形成以市场为主决定能源价格的机制，转变政府能源监管方式，建立和完善能源法律体系。”这为能源系统革命指明了方向，也是推动能源系统革命的基本要求。根据党中央、习近平总书记的战略部署，必须进一步明确2030年中国能源体制改革的具体内涵、指导思想、基本原则、战略目标和主要任务，加快推进能源体制改革的步伐。

推进能源体制改革的必要性和紧迫性改革开放以来，中国在能源开发利用主体、市场准入、价格、投融资、对外贸易和管理体制等方面进行了一系列改革。煤炭行业的改革，如放开煤炭价格、解决政企分开、确立企业的市场主导地位等，极大地激发了市场活力，推动煤炭行业经历了黄金十年(2002-2012)的发展期。在石油和天然气工业方面，1998年，三大石油和天然气公司进行了重组，市场准入和价格改革逐步放开，石油和天然气工业体系得到改善，石油产量多年来一直位居世界前十。在电力行业，2002年的改革，如成立两个电网公司、五个发电集团和成立国家电力监管委员会，基本打破了独家电力管理体制，初步解决了指令性计划体制、政企分开、厂网分开等问题，形成了发电市场主体多元化竞争格局。这些改革有效地解放了生产力，促进了能源工业的发展。

但是，应该看到，从当前世界能源发展趋势和中国全面深化改革的要求来看，当前的能源体制既不能满足推进能源革命的需要，也不能适应社会主义市场经济发展的需要，仍然存在一些深层次的矛盾和问题，亟待解决，主要表现在以下五个方面。

首先，能源市场体系建设进展缓慢。市场结构不合理，市场体系不完善，部分地区存在垄断经营、网络运输难以区分、主辅服务难以区分、调度运营难以区分、竞争受限等问题。我国能源企业大多为大型国有企业，民间资本进入较少，能源市场主体不完善；煤炭、石油和天然气资源采矿权的收购仍主要由政府行政主导，缺乏统一的市场准入标准和公平的市场竞争规则，不同所有制企业无法平等竞争；电网企业仍在综合经营，尚未建立公平规范的市场竞争机制；油气产业基本实现了勘探、开发、炼制、运输、进口和销售的一体化经营，产业链不同环节参与竞争的多元化主体格局尚未形成；包括石油和天然气产品在内的现货和期货市场体系尚未建立，缺乏具有国际影响力的区域性国际能源市场。

第二，能源价格机制不完善。市场化改革进展缓慢，缺乏科学的价格形成机制，成品油、天然气和电力价格仍主要由政府行政决策决定；价格结构不合理，管网等基础设施成本未经科学验证，生态环境等外部成本尚未内化；价格扭曲问题十分突出。居民用电用气价格长期低于成本，交叉补贴现象普遍存在。能源税制不完善，资源税的构成和水平仍不合理，煤炭、石油、天然气和可再生能源的综合财税政策不协调，支持新能源产业发展的财政补贴、利息补贴和税收优惠单一，价格和税收制度不能真实反映能源产品市场的供求关系、稀缺程度和对环境的影响。

第三，政府管理的越位和缺位并存。政府与市场的关系没有理顺，政府职能转变缓慢。一方面，政府对市场干预过多，市场管理过于微观化，注重项目审批；项目审批程序复杂，部分项目审批权限下放并没有改变行政审批方式。要加强规划而不是审批、网上审批、部门联合审批。另一方面，对能源战略的前瞻性研究不够，与“二百年”目标互补的能源战略不够清晰；能源规划缺乏科学性、权威性、指导性和可操作性，规划之间没有有效的衔接，项目审批与规划的实施脱节。

第四，能源政府监管不到位。能源监管体系的独立性仍然不足，多部门分散监管，职责不清。市场准入、价格、投资、成本和市场交易秩序等监管职能分散在发改委和能源局；监管职能相对薄弱，石油、天然气、煤炭、新能源、能源互联网等专业监管力量薄弱。显然是不够的；缺乏有章可循的有效市场监管，油气管网安全监管、矿业权退出转让和第三方公平准入的市场监管、科学发展、清洁生产和资源合理利用的行业监管不到位。专业监管力量、技术手段、标准规范等监管能力和水平不能满足传统能源与新能源并存和能源转型发展的需要。

第五，能源法律体系不完善。法律体系结构不完善，能源基本法长期缺失，部分立法滞后且修订缓慢；法律内容不完善，可操作性差；一些具体规定分散在法律、行政法规、地方性法规和部门规章中，具有不同程度的效力。由于缺乏统一的立法指导思想和基本原则，各级具体规定之间缺乏必要的联系，一些部门规章在一定程度上反映了部门的利益。同时，过度依赖行政执法、处罚力度不够、执法不严等问题更加突出。

面向2030年，国际能源的新形势和新变化以及中国能源发展对能源体制改革提出了更迫切的要求。在国际上，新能源技术及其产业已经成为全球竞争的制高点，发展绿色能源已经成为不可逆转的趋势。国际石油资源、能源价格以及生产和消费模式都发生了重大变化。在国内，原有的煤基能源系统的惯性仍然存在，而中国的环境承载力已经达到或接近上限。应对气候变化的自主行动计划要求碳排放在2030年左右达到峰值。以新能源技术和互联网技术相结合为特征的能源技术革命的新突破已经开始出现，推动能源系统革命的新动能已经形成。结合国际能源发展趋势和国外的成功经验，经过多方测算分析和深入研究，考虑到经济结构调整、能源发展方式转变和中国人均能源消耗控制在4吨标准煤和5000 kWh以内，能源需求将由高速增长向中低速增长回归。据估计，到2030年，能源消耗可能达到57亿吨标准煤；在一次能源消费结构中，非化石能源约占20%，天然气约占15%，石油约占17%，煤炭约占48%；石油和天然气对外国的依赖程度将分别达到60%和40%左右，它们将成为中东地区最大的石油进口国。确保能源安全的形势严峻。在能源技术领域，全球能源互联网、泛在能源网络等技术的发展将颠覆能源行业原有的分工，出现新的高度开放的商业形式，也颠覆性地改变能源行业原有的一些市场规则，迫使政府改变管理方式，催生产业组织、商业模式和政府管理方式的创新，对能源体制革命提出新的要求。

总之，从解决上述矛盾和问题的角度，或者从应对新形势、新挑战的角度，推进中国能源体制改革不仅必要，而且迫切。目前，国际能源价格运行在较低水平，面对改革各方已达成共识。我们必须抓住这个重要的时间窗口，尽快启动能源系统革命。

能源体制改革的内涵从世界能源发展的大趋势和中国全面深化改革的要求来看，中国能源体制必须面对能源革命和社会主义市场经济发展的需要，不断深化改革。应从竞争结构、运行机制、管理监督体系和能源市场基本体系四个基本要素入手，采取多种措施，启动能源体制革命，创建现代能源市场体系。这种让市场在资源配置中发挥决定性作用、更好地发挥政府作用的改革，是一个渐进的、持续的过程，但最终将建立一个全新的、面向全球竞争、适应新技术革命的体系，所以称之为能源体系革命是非常恰当的。

能源体制改革的核心是处理好政府与市场的关系，明确政府与市场在能源领域的界限，尽量减少政府对市场的随意干预，加强政府依法监管。在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，要更好地发挥政府的作用，为推进能源转型和建设清洁、低碳、安全、高效的现代能源体系提供强有力的制度保障。

能源体制改革的基础应该是促进企业的自主经营和公平竞争，消费者的自由选择和自主消费，商品和要素的自由流动和平等交换，创造有效的竞争性能源市场结构，通过颠覆性创新再造现代能源市场体系。首先，我们应该从“被动选择”转向“主动选择”，恢复消费者的权利，充分放开用户的选择权，赋予用户自己选择能源的权利。消费者可以根据自己的需要，独立、高效、清洁、低成本地使用能源，创造一个美好的生产生活环境。第二，从“点改”到“链改”，能源产业组织要进行重组，从油气产业链、电力产业链、一次能源到加工再到终端消费的整个产业链中下游全方位推进改革，调度中心、交易中心、运输环节和配送环节要相互独立，实现生产、运输、配送和销售业务的合理有效分离，重构主体多元化的市场竞争格局。第三，创新资源配置方式，从“独占资源”向“共享资源”转变，从行政手段向经济手段转变，通过招标、拍卖、竞争性谈判等市场竞争方式获得有偿资源，建立主体多元化、准入公平、竞争有效的市场交易体系。第四，从“政府制定”到“市场竞价”，通过市场竞争形成价格，重构反映包括外部成本在内的市场供求关系的全成本能源价格形成机制。第五，重塑能源管理体制，从“政企一体”向“政企分开”转变，建立市场与政府界限清晰、权责明确、高效透明、公平公正、监管有力的能源管理体制和监管体系，推进能源领域治理能力现代化。第六，从“不能遵守”到“遵守法律”，要制定和完善能源基本法，分离法律和配套实施细则，建立科学有效的立法、司法、执法和依法行政的法律体系，充分发挥法治在能源治理和管理中的重要作用。

能源体制改革的总体要求(1)指导思想深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神以及习近平总书记一系列重要讲话精神，以加快转变能源发展方式为主线，遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念， 按照充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用的要求，努力打破制约能源可持续发展的体制和制度障碍。 建立全球化、市场竞争、系统完整的现代能源体系，建立可再生能源优先、天然气能源支持、集散合作、供需互动、节约高效的现代能源体系，提供清洁、低碳、安全、高效的能源，满足国民经济发展、人民生活改善和生态环境优美的需要。

(二)市场化的基本原则。遵循行业特点和发展规律，区分自然垄断和竞争环节，允许各种市场主体进入能源领域。着力建设“有效市场+有效政府”，加强市场建设，强化市场监管，维护市场秩序，鼓励公平竞争，激发市场主体的动力和活力，建立现代能源市场体系。

遵守准入标准。在放宽市场主体准入限制的同时，科学确定安全、环保、节能准入标准，充分发挥能源结构转型升级改革的推动作用，有效减少能源生产和消费对生态环境的破坏，最大限度释放改革红利。

坚持能源安全。从中国是世界能源消费大国和进口国的基本现实出发，我们应该树立开放条件下确保国家能源安全的理念，协调国际国内市场和资源，为与国际市场接轨、共享国际资源、参与全球竞争创造有利条件，积极参与全球能源治理，确保国家能源安全。

坚持造福人民、造福人民。坚持多目标总体规划和多利益考量，将经济效益和社会效益有机结合，更加注重维护社会公共利益，让人民使用优质清洁、价格合理的能源，确保稳定可靠的能源供应。

(3)战略目标市场体系完善。创建法制完备、统一开放、竞争有序的现代能源市场体系，形成以超大型能源企业为骨干、多种所有制、不同规模的能源生产、运输和营销企业并存的市场竞争格局，有效解决市场主体地位不平等、市场分割和无序竞争问题。

价格机制是健全的。竞争性环节的市场价格由市场决定，管道运输等自然垄断环节的价格主要由政府调控。应建立真正反映市场供求关系、资源稀缺性和环境影响程度的价格机制和财税制度，有效解决当前价格政策和价格形成机制不合理等问题。

政府管理规范。厘清政府与市场的界限，创建产业发展战略、总体规划、法律法规、产业政策、能源储备、应急响应等功能相对集中的高层次能源管理体系，实现“无法律授权、无法律禁止、有法律责任”，有效解决当前缺乏统一、独立的高层次能源管理机构的问题。

市场监管是有效的。建立统一、独立、专业的监管机构，形成权责明确、公平、公正、透明、高效、监管有力的现代能源监管体系，有效解决当前“政监合一”、监管职能分散、监管职能缺失、监管人员和监管力量严重不足等问题。

法律体系是完整的。形成以《能源法》为核心、以电、煤、油、气为支撑、门类齐全、结构严谨、配套配套、有机统一的能源法律法规和标准体系，保障国家能源安全和可持续发展，有效解决法律体系缺乏统一立法指导思想和基本原则、体系不协调、不一致、薄弱的问题。

2030年中国能源系统革命的主要任务是建立现代能源市场体系。将自然垄断业务与竞争性业务分开，改善市场准入，鼓励各类投资主体有序进入能源行业各个领域。建立和完善能源市场基本交易体系，逐步建立统一规则、功能互补、多层次协调的现代能源市场体系，将全国统一市场与多个区域市场连接起来。建立独立的电力系统调度交易运行机构，有效分离输配电网的业务和资产。石油、天然气、煤炭等资源的采矿权完全通过招标获得，并通过市场竞争支付。推进油气管网产权独立和管道运输服务与销售业务完全分离，全面落实管网等基础设施第三方公平准入。加快培育全球能源互联网、泛在能源网络和综合能源服务市场，建设集中能源、分布式能源、储能设备和负荷设备无歧视互联的能源体系。

重塑能源市场价格机制。放开竞争性环节的市场价格，形成由市场决定的价格机制。实施“控制中间、放开两端”的电价机制，建立和完善独立的、基于绩效的激励性输配电价格体系。成品油和天然气价格的放开是由市场竞争形成的，除了天然气分销网络，其他基础设施收费如油气管道也逐渐市场化。建立和完善针对生活困难人群和部分公益性行业的补贴和救助机制。消除价格交叉补贴现象，完善能源价格监管体系，形成各种能源品种之间合理的价格比较关系。

创建高效的能源管理系统。建立高层次的能源管理机构，综合运用规划、政策、标准等手段，对产业发展实施宏观管理。明确政府与市场的界限，制定完善的“权力清单、负面清单和责任清单”，切实落实计划，明确审批条件和标准，规范和简化审批程序，继续取消和下放行政审批项目，切实减少政府对微观事务的干预。

建立有效的能源监管体系。推进“政企分开”改革，建立独立、统一、专业的监管机构，完善中央和省级垂直监管组织体系。明确监管责任，主要负责经济监管，加强社会监管，确保以管网为核心的网络基础设施等自然垄断环节的公平竞争。加强监管能力建设，创新监管方式，提高监管效率，维护公平公正的市场秩序。

建立现代能源法律体系。制定《能源法》，明确制定和修改能源领域其他法律法规的基本依据。修订《电力法》，研究制定《油气法》，尽快完善《煤炭法》，明确电力、煤炭、油气战略规划的制定、实施、评估、监督和调整的依据。贯彻实施《节约能源法》和《可再生能源法》，建立健全统一监督机制、协调机制、综合决策机制和社会参与机制。研究制定《能源监管条例》，制定和完善能源监管的规章、制度、方法和程序。

(作者:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所)